《国际工程承包与劳务合作》研究之三
2000-11-08
国务院发展研究中心
《国际工程承包与劳务合作研究》课题组
本报告执笔人：胡江云
[调整对外承包工程和劳务输出发展战略]
1998-1999年，我们走访了对外贸易经济合作部、财政部、公安部、国家外国专家局、国家外汇管理局等部门，调查了北京、河南等地的数十家外经企业。作为我国对外开放的一个重要组成部分，对外承包工程和劳务输出始于20世纪70年代末，是在对外援助基础上逐步发展起来的。其中，劳务输出与对外承包工程也有着紧密的联系，伴随着其发展而发展。20世纪90年代以来，无论是对外承包工程还是劳务输出，其规模、方式、结构、内容等都发生了实质性的变化，在发展过程中也出现了新的问题。形势的变化，向原有的管理模式和政策体系提出了挑战，需要我们解放思想、更新观念，认真分析国际市场环境和内部发展潜力，调整对外承包工程和劳务输出的发展战略、政策和管理职能。
一、适当调整对外承包工程和劳务输出的发展战略
（一）对外承包工程应逐步实现以出口劳务为主向商品贸易、技术贸易、服务贸易的综合载体转变
我国发展对外承包工程的战略目标，不应仅限于劳务出口。如果说在发展的初期阶段，20世纪80年代在中东市场上，依靠劳动力成本低的优势，曾经推动了对外承包工程的发展，那么今天我们必须而且有条件进行战略性地调整。
首先，这是国际工程承包发展趋势的客观要求。随着市场竞争的加剧，承包工程所提供服务的复杂程度在增加。鉴于业主在资金和技术方面的局限，承包工程内容逐渐扩展到设备采购与供应、设备安装与维护、人员培训和资金融通等方面。这就要求承包商具有综合的竞争优势。除此之外，各国对一般建筑劳务的市场准入普遍采取严格的限制措施。我国对外承包工程企业如果仅依靠劳动力成本低这一优势，不仅很难在国际市场上获得回报率高的大项目，而且难保持在传统市场的份额。 第二，我国鼓励资源开发和开展境外带料加工装配业务，为对外承包工程的战略调整提供了新的机遇。发达国家的海外投资和贷款项目，往往为其承包商带来特有的竞争优势，我国企业很难与之竞争。我国开放海外投资，不仅为我国企业带来别国承包商难以插足的市场，而且也会使承包工程的内容发生质的变化，伴随投资的设备输出、设备安装和维护、技术转让、人员培训等业务，将大大提高承包工程的综合经济效益和技术档次。
第三，我国援外方式的改革，已经而且将继续促进我国对外承包工程市场的扩大和业务的多样化。如果我们经过5-10年的努力，能够实现对外承包工程的战略性调整，这对我国工业和服务业乃至国民经济的发展将发挥更大的带动作用。
（二）劳务输出应逐步实现由计划经济的成建制劳务输出为主向规范化、多样化的市场机制转变。
我国的劳务输出是从对外承包工程中派出成建制劳务起步的。成建制劳务输出适合于建筑、采伐、加工工业等大规模集中劳动的行业，有利于有组织地派出和集中管理。这种劳务输出继承了援外工作的组织和管理方法，遵循国有企业的劳动工资制度和国家有关规定，派出单位是管理者，与劳工之间的关系比较简明，不会形成大规模非法移民，至今仍是一些国家的雇主乐于接受的方式。但是，这种方式带有浓厚的计划经济色彩，常常使用行政手段，如扣押外派劳工护照，管理层次多、手续复杂；而且近年来，国外市场准入存在障碍，输出劳务的成本也比较。因而，成建制劳务输出的局限性越来越明显。
80年代以来，我国出现了许多劳务输出公司，逐渐改变了过去劳务输出渠道狭窄、方式单一的局面。但是，劳务输出公司与外派劳工之间的法律关系不明确，不清楚劳务输出公司是管理者还是市场中介组织。例如，劳务输出公司向外派的劳务人员收费十分混乱。调查中发现，虽然有关部门规定外派劳务收取管理费不得超过工人工资的25%，但许多企业为保护自己的利益，较普遍的做法是公司对零散合同劳工派员催收管理费或委托雇主代扣，有的要求劳工出国前一次性交纳高额押金或预收高额管理费。这些不规范做法不仅与我国和属地有关法律法规相抵触，而且极易引起劳务纠纷和官司，导致公司和劳工的权益都受到损害。
20年来，劳务输出规模、输出方式、输出内容等出现较大变化，例如工程劳务与纯劳务出现分离的趋势。随着经济的全球化和我国改革开放的深入，劳务输出必须调整其战略，应逐步实现由计划经济的成建制劳务输出为主向规范化、多样化的市场机制转变.
