建设工程招标投标制的推行，对改革投资建设管理体制，转换项目法人和建筑企业经营机制，提高投资效益发挥了重要的推动作用。这已被几年来的实践所证明，并已成为人们的普遍共识。随着经济体制和经济增长方式的转变，社会主义市场体制的逐步建立和发展，建设工程招标投标制作为建设项目资源优化配制和建设工程竞争交易的主要方式将得到日益广泛的推广使用，同时，要求招标投标制本身不断地改革完善，并与宏观调控实现有机结合，以充分体现“公开、公平、公正”这一市场竞争的本质要求，促进建设市场统一、开放、竞争、有序地发展。
目前，建设工程招标投标活动中的不规范、不平等、不正当的现象较严重，产生这一状况的原因来自于市场主体、市场环境的各个方面和各个层次。改变这一状况的根本途径在于投资建设体制的深化改革和企业经营机制的转换以及宏观调控体系的逐步完善。本文仅就建设工程招标投标管理体制中存在的问题及如何进一步改革完善谈些认识，与大家共同探讨。
一、建设工程招标投标管理体制的现状分析
现行投标投标管理体制是在传统的计划经济体制及其投资建设体制框架下形成的，因而“计划分配，条块管理”构成了现行招标投标管理体制的主要特征。按照决策和设施二阶段分割；行业和地方条块分割；各管一段(块)的格局确定招标投标的管理办法、管理范围和管理机构。实践证明，这一管理体制无法满足多方位、多层次、多元化的建设市场体系，既不能公正维护建设市场主体各方的合法利益，并有效地制约建设市场主体各方的行为，更不能适应公平竞争、优胜劣汰的市场竞争机制。其弊端主要表现在以下二个方面。
1、建设工程招标投标管理成为建筑设计和施工行业保护控制的手段，投资建设主体的利益得不到可靠保障。
工程招标投标、工程价格核定、承包合同签订等均是涉及承发包双方主体利益的市场交易活动，因而，管理这些交易活动的机构或组织必须与市场主体中的咨询、设计、施工等企业及投资建设单位没有直接的行政和经济隶属关系。这样，才能以一个独立、公正的裁判维护招标投标双方的正当利益，并监督、制约招投标双方的行为。为此，国际建筑市场上，这些交易活动的管理工作由独立、公正、信誉为本的国际咨询工程师联合会(FIDIC)承担。而我国目前对这些交易活动的管理仍属政府职能范畴，并按照传统基本建设管理体制的前期决策和后期实施二个阶段，分割二个政府部门的管理职能。用管理计划实施的办法来管理市场运行，以致建筑行业变成为集整个建设实施阶段的生产(设计、施工)、监制(监理)、销售(招投标市场)、定价(定额、价格)、定质(标准、质量监督)为一体的垄断局面。这种管理格局忽略了管理生产行业与管理交易市场的差别。建筑行业主管部门是一个与投资主体(招标方)无直接关系，而与设计、施工企业(投标方)密切相关的部门，由此产生的建筑市场管理机构缺少独立公正的地位，不可能公正处理招投标双方及其他市场主体的权利和义务关系。这种格局，随着投资计划控制职能的逐渐转变，对建筑行业的外部制约就出现了严重的空位、脱节。这是造成建设市场中许多不合理、不正当现象的重要原因之一，必须引起足够的重视。
由于现行工程招投标和工程造价管理机构与建筑设计、施工企业处在同一行业，故在衡量和处理招投标双方利益时，不可避免地会优先考虑投标方的利益，从普遍实行的建设工程招投标管理办法来看，限制投标报价的浮动幅度；允许没有设计图纸的费率报价；不严格限制议标方式；工程定额、价格费用修订时，调整合同价格；投标保证金额度不得超过1000元等规定都是为了将投标方的风险压力降低到最低限度而设置的行业保护性措施。显然，这些保护措施都是以转移招标方的效益为代价的，甚至使得招标投标制变成一种形式。然而，这种行业保护措施又助长了建筑企业依懒政府保护，不求竞争发展的消极状态。
招标方在建筑市场上找不到公正的主持者，缺乏可靠的利益保障，便凭买方市场的优势，采用各种不正当形式维护自己的正当利益或获取某些不正当利益。这就造成现在建设工程市场交易中，公开商谈时，投标方以“政府文件”压招标方(特别在中标后)，私下商谈合同时，招标方以“市场供求”压投标方(决标后无效)的奇特反差现象。但是，我们往往只注意到后一种不规范行为，却常常忽视了前一种不合同行为。
可见，工程招投和工程造价的管理已成为建筑行业利益保护、控制的重要手段，并有日趋强化的趋势，而投资的计划控制职能已经并将继续转变，由此造成建设市场中，承发包主体在行业保护与市场调节这二方面的逆向作用下，形成二个截然不同的不平等地位及不规范、不合理的交易行为，既使投资方的利益缺乏保障，又大大削弱了建筑企业转换经营机制、参与市场竞争的压力和动力。为此，必须尽快改革完善对建设市场的宏观调控体系，包括按照建立社会主义市场经济的要求彻底改革和完善建设工程招标投标及工程造价的管理体制，以防止投资管理与建筑行业管理之间产生严重失衡，而对投资主体利益及整个建设市场的有序的发展产生不利影响。
2、助长部门封锁和地方保护，阻碍建设市场的统一开放。
各专业部门、各地方均有自己所属的建筑设计、施工企业，在政企尚未真正分离，财税分块包干、部门(地方)利益等因素作用下，由其各自管理一块(段)工程招投标，必然造成目前划地为牢，行政分割市场，保护本地、本系统企业，排斥外地，外系统企业的状况，甚至以各种理由逃避招标投标，随意指定承包商。从而，限制了先进建筑企业的发展空间和机会；为落后建筑企业提供了“安全区”，也为腐败行为提供了更多的机会。造成招标不公开，竞争不平等，优者不能胜，劣者不能汰，落后企业得利，投资效益和社会效益受损。这显然有悖于公开、平等竞争的招标原则。
为此，必须尽快改革现行的建设工程招投标管理体制，拆除市场分割障碍，以确保建设工程招标投标制在社会主义“统一、开放、竞争、有序”的建设市场中健康发展。
与上述二个弊端相联系，建设工程招标投标活动中行政干预过多，主观随意性太大，合同法律约束不力，咨询代理发展缓慢，造价管理制度改革滞后都是目前建设市场及工程招标投标管理体制中反映出来的问题。由于产生这些问题的原因比较复杂广泛，超出了本文的讨论主题，在此不再详述。
二、改革完善建设工程招标投标管理体制的几点设想
根据上述现状分析提出以下几点改革完善建设工程招标投标管理体制的设想供探讨：
1、加快推进投资建设管理体制的转变。全面实行项目法人自我决策、自我约束、自担风险、自求发展的运行机制；彻底转换建筑企业的经营机制；取消工程造价的指令性管理方式，在国家调控指导下，实行市场竞争定价等都是转变建设工程招标投标管理体制所必要的前题。
2、加快立法步伐。加快“投资法”、“招标投标法”及相应配套规章的出台，以此统一规范制约投资建设，特别是招标投标活动的程序、方法及各个市场主体的行为。减少和杜绝行政权力的不正当干预及市场管理者的主观随意性，消除各部门、各地方政出多门，各自为政的状况，这是统一、规范建设工程市场交易秩序的基础。
3、根据社会主义市场经济体制的框架要求，打破阶段、条快分割的格局，建立起市场调节和宏观调控有机结合，建筑行业管理和建设市场管理相分离，统一归口与分级管理相结合的建设工程招标投标管理新体制。据此，将工程招投标管理(包括工程造价管理、咨询管理)的政府职能从建筑行业的管理职能中分离出来，由独立于承发包双方的各级计划综合部门负责统一管理，各专业部门结合项目参与管理。工程招投标管理的范围是：
行政事业单位、国有企业或国有企业占控股比例的投资项目。其余项目由企业或其他组织根据有关法规实行自律管理。
按照项目投资主体不同，可划分为三级招标项目：一级项目是中央各部门(企业)为主投资的各类国家重点建设项目或大型建设项目；二级项目是省级各部门(企业)为主投资的各类省重点建设项目或中型建设项目；三级项目是市(地)、县各部门(企业)为主投资的各类建设项目。三级招标项目分别由国家、省和市(地)、县计划主管部门的专职机构负责监督管理。同时，要按照有利于实现政企业分离，项目法人负责，招标专业代理等要求设定管理机构的职责和管理办法，并使操作程序逐步规范化、法制化。
浙江省对重点建设工程招投标管理体制的改革已进行了积级的探索，并收到了较好的成效。浙江省重点建设工程招标投标自1990年开始由省计经委的工程招投标管理机构负责统一指导管理，并纳入省重点建设项目的系统管理。各地方、部门结合项目参与管理。几年来的实践表明，这种管理模式至少有以下几个优点：(1)为实现重点建设项目全过程的系统管理和资源要素的择优、科学配置提供了一个有力的调控手段；(2)有利于帮助项目建设单位排除地方、部门的干扰、封锁、坚持公开、公平、公正原则，择优选择可靠的承包商和合理的价格；(3)通过招标及承包合同的跟踪管理，可以有效地指导和控制投资的合理使用，防止随意蚕食、摊派国家投资的行为；(4)能以比较超脱、公正的立场规范招投标的活动，保护双方的合法利益。
4、全国各大中城市建立建设工程交易中心。这是一个集信息、咨询、法律、开、评标、商议、开工手续等各项服务和管理功能于一体的有形交易场所，既方便承发包双方及中介机构的交易活动，又有利于管理部门的集中指导监督，有效制止工程交易活动中不规范、不正当行为。各“交易中心”由所在城市的计划、建设、工商、财政、物价、审计等部门组成管委会进行管理，并实现各城市“交易中心”的信息联网，以便在信息网上发布公开招标的信息，共享各设计、施工、咨询等单位资质、业绩的动态资料档案。
各类建设项目在上述第3点划定的级别和招标管理机构不变的前题下，可以不分行业，就地，就近，自行选择一个交易市场入市交易，除规定内容由招投标管理机构负责审查、核准外，其余招投标活动均可在“交易中心”内完成。
5、严格招标单位资质管理，大力推行招标的专业化咨询代理。
这是规范招投标活动的重要途径。各部门，各地方要发展各类专业招标咨询代理公司，各项目建设单位凡没有相应招标资格者，均应委托招标咨询公司代理。
总之，建设工程招标投标制产生于市场经济，就应符合市场经济规律，根据社会主义市场经济发展的要求，并与投资建设管理体制的改革相配套、协调，逐步建立起一个有利于推动建设市场统一规范、竞争有序发展的建设工程招标投标管理新体制。
