《中华人民共和国招标投标法》自2000年1月1日起实施以来，招标投标活动有了法律依据，招标人和投标人市场行为受到法律约束，市场环境得到进一步完善，行政监督管理方式产生的新的变化。
招标投标活动是建立在市场经济运行机制下，通过买方市场，形成多家卖方相互竞争局面，依据法律程序，充分体现公平竞争的精神，遵循竞争优选，公开、公正、科学合理的方法确定中标人，买方和卖方行为（即招标和投标）是构成招标投标活动中两个最基本的环节，这两个环节同时存在，缺一不可。招标人的意志决定投标人。也就是说，投标人能否中标的关键是看能否达到招标人提出的实质性条件，招标人的要求和标准是通过招标文件的形式提出，招标文件是投标人参加投标的依据，是招标投标中最重要的法律文件，它包括招标工程的技术要求、投标报价要求和评标标准等所有实际性要求和条件，这些因素直接影响投标报价。而价格又是招标投标活动中的核心问题，怎样确定合理的报价？标底是否还具有实质性意义？这都需要根据法律条文进行探讨研究。
关于“标底”，《招标投标法》并没有给予强制性规定，只是采取一种"淡化"的方法。现阶段以标底的价格作为业主对工程项目造价的预测和期望值，来衡量投标单位报价的有效标范围。从某种意义上讲这种方式悖于招标投标的竞争性原则，与国际惯例相抵。但是在一定的历史时期标底的存在仍有一定作用。首先它避免了过度竞争，维护了建设市场秩序。其次是在建设市场发育不完善，市场主体不成熟的情况下，为政府监督管理提供依据。
一、关于标底的报价
工程建设发包价格与承包价格是一种市场交易价格，是发包单位和承包单位各自从自身利益出发而提出的一种期望价格。这两种价格经市场竞争正以制拱形成比方都能接受的合同价格。如果能排除各种不正常的制约及行政干预，这种最终价格应是合理的价格。而现阶段合同价格是通过标底与报价的比较产生。
我国现阶段标底与报价的制定，还没有以计划经济的阴影下完全解放出来，都是紧紧围绕“定额”这个核心，建设单位的发包价(标底价)或施工企业的承包价(报给)均以统一的工程量计算规则，统一的定额消耗量，统一规定的指导价格，统一的浮动幅度来确定，实际形成了同一价格。各企业的报价在不考虑投标策略和技巧时，都追求接近标底，使企业的自主权变得很小，竞争空间狭小；另一方面，以单位工程直接费再取间接费等费用的方法，它是以一个单位工程整体来考虑，是按直接费的大小来分摊其他费用。而实际的情况是，就某一分部工程而言，同样的费率计算就使该分部工程的管理费与其他分部工程管理费等费用不同。在这种情况下，形成的合同价，多数是不合理的，违背了市场运行法则，限制了建筑业行业的分工协作和专业化程度的提高，体现不了施工企业的管理和技术水平、科学合理的竞争能力。由于以上种种因素，原来意义上的标底已失去了其存在的条件。要适应市场经济发展的需要。必须打破原来固有模式，赋予标底新的含义和内容，从而对标底要有新的定位。
二、改进标底组成结构，对标底进行重新定位招标投标法中明确中标条件和评标标价按“满足综合评价标准”和不得“低于成本报价”的规定执行。将标底价格以两种形式表示，既标底总价和标底成本价，分别作为评定投标价依据。标底总价由成本、利润、税金等组成，作为综合评标中的依据。标底成本价由直接工程费和间接费构成，由于直接工程费中的人工、材料、机械消耗等费用是由定额中得来，它体现的是社会平均先进水平，因此这里的成本价反映的是社会平均成本。它与企业的个人成本之间尚有一定差额，这一差额是企业技术水平、经营管理的结果。重新定位标底是为了适应市场经济的发展和市场竞争机制以及《招标投标法》的要求。
三、取消“有效标”的框框，科学合理地进行评标定标
取消“有效标”的框框，不再设立以标底价格为核心的中标上下限范围，标底总价作为综合评定标中评定分数的依据。《招标投标法》第41条规定了中标人投标必备的单标条件。一是满足综合评价标准；二是评审的投标价格最低，但投标价格不得低于成本。综合评价标准按照我们在工程招标投标活动中通常采用的定性或定量综合评标法进行评定，定量综合评标法较合理适用。它是赋予各指标以一定的分值，以百分制的形式进行评标，将投标报价，工期、质量、施工组织设计、企业信誉等方面内容具体量化为分数，总分为100分，经评定，得分最高者为中标人。
价格作为竞争最主要的指标，投标价格一般多占50%-70%，评分原则，不设定控制评价范围，只有评分上对不同标价体现出差别，以标底总价为参照标准，投标人的总报价与标底总价相比，在一定范围内确定分数，低于成本的报价不在之列。这种综合评标法即不完全测重标底，起到了“淡化”标底的作用，又体现了公开、公平、公正的竞争原则。
四、充分体现“标底”含义中的“底”，以标底成本价作为衡量最低限的依据，控制低于成本的投标报价
由于标底成本价是社会平均成本，它与投标人的个别成本不同，出于竞争的需要，投标人在自身实力的基础上低于社会平均成本的价格报价，这时应规定投标人在投标文件中列出降低成本的措施，以及降低的数额，以降低额和投标价之和与标底成本价相比，来确定投标价是否低于成本。对于低于标底成本价的投标报价，如果在投标文件中未说明降低成本的原因，将视为是低于成本价的投标，而作为废标处理，这时的标底成本价就是最低限价的指标标准。
这种重新定义的标底，打破了原来设置的中标范围的框框，为衡量中标标准、投标最低限等提供了依据。标底应由有资质标准的中介代表机构负责编制，政府只负责中介组织的资质审定和招标投标过程的监督，并对有争议的招标结果进行裁决，维护市场竞争秩序。
我国正处在计划经济向市场经济转变的进程中，新定义的标底适应我国目前计划经济向市场经济转变的过渡，真正要跟上市场经济发展的需要与国际惯例接轨，必须对工程造价管理进行改革。
