——访建设部标准定额司司长杨鲁豫
《中国建设报》记者 翟立 特约通讯员 赵毅明
《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（以下简称新《办法》）已于2001年12月1日开始实施了。那么，新《办法》的实施有什么意义?应该如何贯彻落实?为此，记者采访了建设部标准定额司司长杨鲁戴。
记者：新《办法》颁布的背景是什么?
杨鲁豫：1999年1月，建设部发布了《建设工程施工发包与承包价格管理规定》，该暂行规定|是以发包承包价格为管理对象的规范性文件。规定发布后，对规范建筑工程发承包价格活动，加强整个工程造价计价依据和计价方法的改革工作起到了一定的作用。随着《招标投标法》的颁布，以及国家加强对建设工程招标投标活动、价格行为、市场秩序的规范管理，暂行规定中许多内容已不适应当前的工作要求了。
建设部于2000年5月成立了新《办法》的起草小组，经过数月的调查研究、收集资料，在吸收了相关各方意见的基础上，在《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》、《价格法》以及《建设工程质量管理条例》等法律法规的框架内，以工程造价“十五”改革规划为指导，确定了新《办法》的规范范围，即工程发承包价格形成的全过程，特别是招标投标中工程发承包价形成的各个环节。先后与国家计委协商，并重点征求了交通部、铁道部、水利部和信息产业部的意见。2001年10月25日，修改后的新《办法》以建设部第107号部长令发布，自2001年12月1日起施行。
记者：为什么要出台这一新《办法》?新《办法》的颁布实施有何意义?
杨鲁豫：多年来，虽然有些地方出台了一些地方性的法规规定，但各级工程造价管理部门深感缺乏相应较高层次的法规。建筑工程施工发包与承包计价管理是整个工程造价管理工作的一个重要组成部分。为加强法规制度建设，在当前市场经济条件下，从实际出发，选择有一定基础的建筑施工发包承包计价管理进行高层次的法规制度的制定是必要的。
新《办法》的制定体现了工程造价管理改革的总体思路。 随着社会主义市场经济体制的逐步建立，相应投资体制、工程建设体制、价格管理体制也发生了较大的变化，建筑工程发包与承包价格的形成与过去以定额为主的计价模式相比更为市场化，绝大多数工程通过招标投标竞争形成价格。建设事业“十五”规划中也明确提出关于建设工程发包与承包价改革的总体目标是：“在提高建设行业宏观调控水平和有效规范建设市场的基础上，推进并逐步完善主要由市场形成工程价格的机制，以利于合理确定工程价格。保证工程质量，促进建筑市场的健康发展。”近年来，按照这一改革方向，各地在工程发承包计价依据、计价方法、管理方式等许多方面进行了许多有益的探索，特别在沿海和经济发达地区，如广东、上海、天津、山东、重庆等地平对工程发承包价的改革取得了初步成效。新《办法》的颁布实施反应了目前各地的改革措施和改革成果，并对改革和实际工作的若干问题作出了规定。新《办法》中的许多内容充分体现了改革的思想，对指导今后一个时期发承包计价改革工作将具有重大的作用。5CB26646AC0237A2FBC98D8974C61F56
记者：新《办法》包括哪些内容?在有效地贯彻落实新《办法》的同时，应注意哪些问题?
杨鲁豫：新《办法》的制定主要依据了《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》和《价格法》，所调整的范围涉及多个方面，各部法律对建筑工程施工发包与承包计价活动涵盖的角度和范围不尽一致。因此，从各部法律之间寻找交叉是新《办法》起草工作的难点之一。新《办法》的制定还涉及了《建设工程质量管理条例》、《关于制止低价倾销行为的规定》、《评标委员会和评标方法暂行规定》等相关的规章和办法。新《办法》的主要内容包括：总则、标底与投标报价、合同价及其变更价款工程竣工结算，承发包价的管理与监督。罚-则和附则。在贯彻落实的过程中，需要从以下几方面加以注意：
建筑工程发包与承包计价管理
新《办法》主要是规范发承包双方的计价、定价行为。由于我国市场竞争机制初步建立，现阶段建筑市场还不够规范，并且建筑市场供大于求的状况严重。因此，还应强调政府的宏观调控作用。政府调控作用主要表现在两个方面，一是制定有关工程发包承包价竞争规则，引导市场的计价行为；二是加强对市场中不规范和违法计价行为的监督管理。通过市场竞争形成发承包价格，政府行政主管部门不应直接参与定价或干预其价格。应主要对违反工程发承包计价的价格行为进行监督与处罚，体现政府宏观调控的职能。
建筑工程标底和投标报价的编制依据
定额由量、价、工程量计算规则、费用计算规则等内容组成，新《办法》不便于对此作过细的规定，但并不是对定额的否定。新《办法》第六、七条包含了定额中有关工程消耗量的标准、发承包计价的项目划分、工程量计算规则、计量单位、取费标准等主要内容。新《办法》第六条对标底编制依据的规定主要考虑了我国现阶段建筑工程招标的实际情况。绝大多数工程还是实行有标底招标，标底。仍是国家或项目法人控制投资、进度和保证工程质量的一项主要措施。新《办法》要求标底的编制要符合国家有关政策，并且科学合理，这对规范当前招投标市场中普遍存在的盲目压级、压价行为有极其重要的意义。
根据现行定额的管理权限，新《办法》第六、七条也明确了标底和投标报价的编制依据，各级建设行政主管部门的工程造价管理机构应按照这一原则行使其职责。有关国家统一的工程造价计价办法由国务院建设行政主管部门负责制定；各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门负责制定本地区的工程造价计价及其他有关规定；省、自治区、直辖市以下建设行政主管部门的工程造价管理机构主要是贯彻执行国家和省级建设行政主管部门制定的有关计价办法和有关规定，并加强本地区工程造价价格和信息的管理与服务。
工程量清单计价
推行工程量清单计价方法是工程造价计价方法改革的一项具体措施，也是我国加入WTO与国际管理接轨的必然要求。招标投标工程量清单计价与以往定额加取费的计价模式相比，易有以下几个特点：
1、工程量清单反映了工程的实物消耗和有关费用，易于结合工程的具体情况进行计价，更能反映工程的个别成本和实际造价。
2、针对目前建设单位在招标中盲目压价和结算无依据等状况，采用工程量清单计价，可以避免工程招标中的弄虚作假、暗箱操作等不规范的招标行为。
3、工程量清单和综合单价计价方法对于计价依据改革具有推动作用，特别是施工企业通过采用工程量清单综合单价计价，有利于施工企业编制自己的企业定额，从而改变过去企业过分依赖国家发布定额，和现有定额束缚企业自主报价的状况。
4、工程量清单计价方法可以加强工程实施阶段结算与合同价的管理，工程量清单作为工程结算的主要依据之一，在工程变更、工程款支付与结算方而的规范管理可以起到重要的作用。
推行工程量清单计价是对原有定额计价模式的改革，涉及设计、招标投标和合同管理等工作，也存在市场能否平稳过渡的问题。因此，在开展这项工作时，应考虑各地的具体情况，条件具备的地方步子可以快一些，条件暂不具备的地区，两种计价模式可以交叉过渡一段时间。部里也将根据新《办法》的要求，尽快制定出工程量清单计价的有关统一性规定，由各省、自治区、直辖市进行补充和完善，以使整体推进这项工作。
对是否低于成本投标报价的评定
《招标投标法》和由计委等7部委发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》都提出了低于成一本投标报价的评定原则，但如何评定是否低于成本报价在理论上和实际操作中还有许多问题需要研究和探讨。低于成本投标报价，其成本应是企业的个别成本，而评定是否低于成本投标报价是评标委员会的职责。针对目前存在的压低标底价和低于成本报价等不规范行为，新《办法》第十条作出了明确规定。以防止由于过低成本报价中标，导致偷工减料、工程质量低劣等现象的发生。这既体现了充分发挥评标委员会职责，也体现了政府通过制定规范的计价办法，调控市场的作用。事实表明：在目前尚不完善的建筑市场条件下评标委员会要做到公正合理的评标，政府制定法律、法规和规定是不可缺少的条件。
合同价和工程款支付
从目前现状看，合同价的管理还存在许多亟待解决的问题，主要表现在：
1、发承包双方对施工合同形式、合同中有关造价价格的确定与调整、工程款的支付与结算等问题了解甚少，签订的合同与示范文本要求相差甚远。
2、发承包双方在签订工程合同时，缺乏自我保护意识。合同中经常出现不理条款，存在过度压级压价、拖欠工程款以及垫资等非法行为。
3、在发承包双方的工程合同中，对有关风险和责任缺乏必要的约定。在合同执行过程中，遇有工程变更、造价或价格的变化时，不能及时对合同进行调整和补充，最终导致大量合同纠纷。
因此，为了加强合同价、工程款支付与工程结算方式的规范管理，新《办法》第十二条~十五条对合同价的基本形式、市场环境和生产要素对合同价的影响以及工程款支付和结算方式作了原则规定。
工程结算
工程结算是建设工程施工合同履行中的重要环节，直接关系到工程款的拨付和发承包双方的经济利益。工程竣工不按期结算、不按合同要求结算以及工程款结算中多头审计等现象，是建筑工程施工发包与承包计价不规范和发生纠纷的重要原因，也阻碍了建立竞争有序的建筑市场。新《办法》第十六条用了较大的篇幅规定了办理工程结算的程序、条件和时间要求。新《办法》充分体现了作为工程造价管理主体之一的工程造价咨询单位所应发挥的作用。在现有市场形成工程造价机制的进程中，政府直接参与计价、定价的作用将弱化。按照市场的客观要求，参照国际上工程造价管理的经验，工程造价咨询单位在造价管理中将发挥越来越大的作用，也解决了长期以来工程造价咨询单位在市场的定位问题。在市场自身不能解决的情况下，政府工程造价管理部门行使一定的调解责任，也是政府服务于市场的具体表现。仲裁或提起诉讼是工程结算异议的最后环节，。也是依法通过法律程序去解决问题。近年来，因工程结算而诉讼法律的案例呈上升趋势，我们希望通过新《办法》的实施，使有关人员对工程结算或其他有关工程计价纠纷的解决方式和方法有一定的了解，尽可能通过工程造价咨询单位的咨询和建设行政主管部门的调解来解决工程结算产生的异议。
记者：您对贯彻落实新《办法》有什么要求?
杨鲁豫：我们初步计划于今年召开一次小型座谈会，请有关地方就新《办法》与当地实际工作的结合和贯彻情况进行座谈，听取有关贯彻落实新《办法》的意见，为今年全国造价站处长会议上重点开展贯彻落实工作做好准备工作。
