马纯杰 余剑英
从2000年4月1日开始,杭州在全市范围内试行建设工程无标底招投标制度。无标底招投标作为一项对传统招投标方式的改革,对进一步规范招投标行为,整顿和规范建筑市场有积极作用。
无标底招投标就是在招投标活动中,投标人按照工程量清单,根据现行预算定额和企业内部定额,结合市场的价格信息、企业自身的管理技术水平,综合测定自主报价。招标人本着公平、公正、公开的市场竞争原则,聘请专家和业内人士对投标人的报价进行评审,以合理报价的平均值作为评标时的标底,然后根据评标标底,对各投标人的报价进行打分,最终科学合理地选出中标者(一般由得分最高者中标)。而业主的标底仅是费评标、决标起参考作用,不作为评标时的标准价。
一、推行无标底招投标的现实意义
1.工程造价改革的迫切需要
无标底招投标淡化了标底的作用,引导企业根据自身的情况建立自己的定价标准,逐步实现在国家宏观调控下由市场确定工程价格的做法,加快工程造价改革的步伐。
2.有利于业主方节约投资
采用无标底招投标,招标项目不像以前那样设立标底,取消了"有效标"的范围,由各企业根据市场情况、企业自己的技术水平、管理能力自主报价,参与竞争。对业主来说,最大的好处是能在保证工程质量的前提下,最大限度地节约投资。
3.有利于激励施工企业发挥最大潜能,提高竞争力
在无标底招投标中,在摆脱了招标单位标底的束缚之下,定额和费率的浮动可由施工企业根据自己的施工技术和经营管理水平,结合拟建项目的具体条件来决定确定,实行风险承包。这些内容是属于竞争性的,能激励施工企业不断改善经营管理,提高技术水平,加强成本核算,苦练内功,使其发挥最大潜能,提升市场竞争力,提高资源配置效率,实现优胜劣汰,最终达到提高我国施工企业总体水平的目标。
4.有利于反腐倡廉,营造公开、公平、公正的竞争环境
推行无标底招投标,使其无标底可泄,从根源上杜绝违法违纪的源头。这对保证管理队伍的勤政廉洁,为建筑市场营造公开、公平、公正的竞争环境有积极的作用。
5.顺应国际惯例的需要
我国已正式加入,建筑企业如何改变传统的做法,顺应国际惯例现参与竞争是亟待解决的问题。目前,在国际招投标的做法中,招标人一般都不设标底,而是要求投标人根据国际惯例,根据当时的市场机械、人工、材料价格变化,加上各种风险系数自主报价。我国推行的无标底招投标的基本思路正好与国际惯例接轨,为人世创造了良好的条件。
二、现行无标底招投标过程中存在的弊病
虽然无标底招投标的做法已在杭州、南宁、沈阳等地方试行推广,并且显示了优越性。但从目前我国经济体制改革的现状来讲,建筑市场价格改革与体制改革的不匹配不完善,无标底招投标的条件与环境还不是十分成熟,在实际操作中还存在许多弊端。
1.预算定额明显不适应实物工程量清单报价法
在以工程量清单形式进行无标底招投标时,维持原预算定额的法定地位不变,即量价分离时采取价格放开,而消耗量法定不变。这种做法表面上放开了价格,既符合市场经济规律,又保留和发挥了预算定额的作用,但实际上预算定额已存在许多与实物工程量清单不匹配之处,也不适应无标底招投标。例如,预算定额规定的施工机械类型和规格、实物消耗量、人工消耗量等都限制了投标者施工技术、施工管理水平等工程价格上的全面竞争。
2.勘察设计不能提供有效的支持
无标底招投标过程中重要的一环是各投标人根据招标人提供的招标文件实行实物工程量清单的报价。但是目前国内的勘察设计总的来说还存在着设计精度、深度不够和设计不规范等问题,还不能为无标底招投标提供有效的支持。设计图纸的不稳定导致许多施工企业钻设计或材料变更的空子,在日后的施工中不断地提出索赔。另外,有关设计法规中也存在许多与实际不符的条款,很难为无标底招投标提供良好的环境。
3.业主只重视报价,轻视对整个工程造价的全过程监控
目前试行的无标底招投标往往只重视工程的投标报价,而轻视对工程造价的全过程监控。许多施工企业为了达到中标的目的,往往采用无限制优惠让利的做法,甚至还出现直接费税金报价的情况。一旦中标以后为了减少损失,又偷工减料、粗制滥造、不按技术要求施工、不顾工程质量,要么最终难以形成合格产品,要么对由于设计变更而增加的工程量用提高综合费率以及多签联系单等手段提高造价,使业主在最终工程结算时,并没有真正达到节约投资的目的。
4.缺乏对施工单位的信誉约束
尽管目前我国在咨询、设计、施工、监理、设备材料供应直至建设单位都已开始推行资格证书管理制度,但从实践中看存在一个突出的问题就是各单位缺乏合同观念,没有信誉约束机制。在无标底招投标的环境下,更是经常出现中标的施工单位不讲信誉,不按合同价执行,随意涨价,或不按期交货,或质量达不到要求,或将工程转包给其他级别低的施工企业,甚至还出现花钱买资格骗取标的现象,致使建筑市场秩序混乱,影响了工程建设的顺利实施。
三、对策
1.培植企业编制定额、提高自主定价能力
无标底投标的标底价是否低于工程成本的参照依据是企业定额而不是全国统一定额。企业只有有了自己的定额,才能摆脱预算定额的束缚,在市场竞争中才能作到心中有数,在投标中才不至于任意压价,某种意义上也就能避免"豆腐渣"工程的出现。因此企业培植自我定价能力,编制企业定额已是当务之急。企业应积累价格资料和应用价格资料,组织人员编制自己的定额,作为企业计价或参加工程投标报价的基础。同时工程造价管理部门应发挥组织、指导、服务、协调作用。必须加快建立全国建设工程造价信息网,实行全国联网,通过网络系统发布国内外有关信息,为政府和社会投资参与工程建设项目的各方提供信息服务,同时为我国建设工程逐步由市场形成价格创造条件。
2.推行工程设计责任保险
推行工程设计保险是促使勘察设计单位做出高质量设计的一个有效办法。工程设计保险是职业责任保险的一种,主要承保的是工程设计单位因设计人员工作的疏忽或过失,导致所设计工程发生质量事故,造成工程本身的物质损失及第三者的人身伤亡和财产损失。保险公司根据设计单位设计的能力、业绩、质量事故记录等综合评价指标,给予评价好的单位以低保费率,对评价差的以高保费率。而被保险公司评定为差的企业可能因保险成本的增加而削弱了自身的市场竞争力,逐渐被市场淘汰。设计单位为了生存和发展,必须提供好的设计质量、业绩和服务,以不断提高自己的信誉,增强自身的竞争力。因此,推行工程设计责任保险有利于勘察设计行业管理,为建设工程设计质量保驾护航,同时也为业主堵上了设计的漏洞,为无标底招投标提供有效的支持。
3.实行全程眼进式管理
针对业主缺乏对工程项目全过程监控问题,对策是实行全程跟进式管理。从项目决策到项目设计施工直至竣工决算,从工程的进度计划、工程质量、合同管理、资金使用等进行全方位控制。除了政府行政主管部门对工程的质量加强监督检查外,完善监理工程师制度是重要的环节。监理工程师不但要对工程的质量、工期进行把关,而且也应对工程造价进行控制。建设方应赋予监理工程师充分的权利,使其在工作中做到造价控制工作与进度、工期控制工作协调并进。
4.加强资格预审,建立信用评价制度
针对施工单位缺乏信誉问题,我们可以从以下两方面着手予以解决。首先招标者应加强对投标者的资格预审。在无标底招投标中,各单位的投标报价直接影响评标标底价。在工作中,应建立对投标单位资质审查的实质性内容,如施工企业资质、营业执照、建设工程交易证、经营业绩、主要管理人员执业资格、企业资信财务状况等。同时,必须建立健全规章制度,既要在招投标活动中建立对投标单位资质审查制度,又要在工作中明确审查的程序和要求,使资质审查法定程序化。另一方面,应尽快建立信誉评价制度,对承担工程建设的各类中标者的履约情况进行评比、打分,以作为资格预审的量化指标,建立起内在的风险和信誉约束机制,为建筑市场的良性发展提供保障。
5.推行工程保证担保制度
为了预防、控制和转移风险,有效的控制工程的工期和投资,确保质量和安全,建立保证担保制度非常必要。工程保证担保是保证人应工程合同一方(委托人或被保证人)的要求,向另一方(债权人)做出书面承诺,当委托人或被保证人不履行合同或支付债务,以致债权人遭受损失时,保证人在一定期限、一定金额内代为履行合同或支付债务的一种工程保障机制。推行工程保证担保制度将为招投标制度的改革创造条件。严密的工程保证担保体系是保障无标底招投标中标承包商履约的基础,从而帮助和鼓励中国建筑企业以健康的手段参与市场竞争。
作者单位:浙江大学建筑经济与管理研究所
