杨飞雪 马静
一直被视为国民经济大动脉的铁路由于多年来建设投资的严重不足，已成为国民经济发展的瓶颈。为筹集铁路发展所需的资金，国家确立了“汇集各方资金，用于铁路发展”的融资战略，即继续利用已有资金来源，如铁路建设基金、政府贷款、利用外资以及发行国内债券融资等方式，同时积极探索新的融资方式，扩大融资渠道，力争加快铁路建设的步伐。
PFI模式是国际上用于开发基础设施项目的一种模式，其要领是利用私有资金来开发、实施、建设公共工程项目。PFI模式代表了国际上基础设施项目开发建设的趋势，本文就这一模式应用于我国铁路建设的可行性从资金筹集、价值实现、政策环境等三个方面进行了分析，并就应用中可能出现的问题进行了讨论。
一、PFI的基本概念
所谓PFI(Private Finance lni…tiative)，是由私营企业进行项目的建设与运营，从政府方或接受服务方收取费用以回收成本。
PFI是一种在私营企业分担项目风险的基础上，建立的长期的契约性的公共和私人之间的伙伴关系，由私营企业分担公共部门交付的公共服务，交换支付是与所承认的工作标准密不可分的。
PFI给政府带来了这样一种机会，能提供高质量和能使资金更有效利用的公共服务。同时使政府接触至，J新的资本投资来源和管理技巧。
PFI的基本思路是允许私营企业和公共部门结合在一起，各自干其最擅长的业务。在公共服务中，公共部门的作用是启动者和监管者，而由私营企业提供管理、建设和投入资金。实质上PFI的内含对公用部门而言，主要是将风险转移给私营的合作企业。对私营企业而言则主要是有可能对产品或服务进行投资，以赚得有吸引力的回报，同时也有益于公众。
PFI的目的在于通过公共部门和私营企业的伙伴关系来提高资金的利用率，从而实现价值的最大化。
二、在我国铁路工程建设中应用Pn的可行性分析
1、我国私营经济参与铁路建设的能力分析
(1)总量能力分析
首先，私营经济是良好的市场主体。它是独立的法人，有明晰的产权，符合“自主经营、自负盈亏”的原则。由于它有良好的激励机制和约束机制，所以在市场经济条件下它能自觉地按照市场信号开展业务活动。在对待风险的问题上，它能客观地分析、理性地决策。
第二，现阶段我国的私营经济成分已经初具规模，完全有能力承担PFI项目。从资金实力来看，以深圳为例，据不完全统计，到2000年底，全市私营企业达43086户，占全市企业总数107457户的40．1％，注册资金614．3亿元，从业人员47．4万，年营业收入272．91亿元。目前，深圳私营企业注册资金超过一亿元的有14家，注册资金100至500万元的有25252家。从技术实力来看，私营经济在电子电器、机械制造、建筑施工、电脑通讯以及精
细化工行业不乏佼佼者，并屡屡涉足高科技领域；从管理能力来看，某些私营企业的管理水平已经可以和国外水平相匹敌。
第三，PFI虽然是一种新模式，但在我国已经尝试过BOT的融资模式。早在1984年，我国第一个BOT项目——广东省沙角B电厂就开始—了运作，经过十多年的试验取得成功，对于最初争论较多的问题，如投资回报率是否过高，已经达成了共识，其经验和教训有助于PFI项目借鉴。
第四，我国法律规定，港口、码头等基础设施建设不允许外商独资；铁路、公路、电力等基础设施项目必须由中方控股。这样，我国私营企业在参与铁路建设中具有一定的优势。由此可见，我国私营经济应该而且完全能够成为PFI模式中的生力军。
(2)私营企业的意愿
现在私营企业已从追求自身利益逐步走向追求社会利益。这种转变是一种“质”的转变，说明私营企业“私有性”减弱，“社会性”增强。这种转变主要是由两股力量推动：一是共同利益所产生的力量。在现代企业中，“老板”与员工是风雨同舟者，谁也离不开谁，一旦共同利益的格局被破坏，企业也将陷入困境。二是企业的社会性产生的力量，企业的社会性越强，承担的社会责任越大，“老板”会产生越来越强的社会责任感，这种社会责任感的具体表现就是追求社会利益。因此，深圳的私营企业特别看重企业的效益和为国家缴纳的税金。私营企业还特别注重通过公益事业树立企业的形象。几乎所有的私营企业都为社会公益事业出过力。私营企业的“老板”都意识至U企业不再是自己个人的财产，而是为社会创造财富的手段。
私营企业既然想通过公共事业来树立企业的形象，那我们说像铁路建设这样关系国计民生的公共事业若搞好—了，可想而知，私营企业一定会发展壮大。而且，铁路这项基础设施建设虽然投资的回收期长，但投资回报率稳定，并具有可观的盈利空间，私营企业实际上更愿意投资这样的有长期稳定回报的公共事业。
2、PFI模式应用于我国铁路工程建设的价值分析
(1)PFI与价值最大化
PFI是以提供良好的公共服务为目的，充分利用公共部门和私营企业各自的优势，在职责明确的基础上谋求项目的高效率，在支付资金一定的情况下，获取最高价值的服务，即VFM(Valueformaney)是否最大化。和传统的公用事业相比较，PFI项目中私营企业者为主体，在削减财政支出的形式下提供满足要求的服务，即是否有效地使用了有限的财政资金，VFM正反映了这一思想。VFM通常作为公共投资的比较指标使用，以采用PFI的高速公路为例：首先计算出公共部门自行建设、运营道路的全寿命费用PSC(Public SectorComparator)，然
后将PSC和基于DBFO合约(是PFI的主要合约形式)的费用额进行比较，最后根据比较结果来选择是公共部门直接投资还是采用PFI方式。在比较过程中，公共部门应充分考虑环境等无法量化的政策目标。另一方面，在项目决定采用PEI方式后，仍可通过投标入之间的竞争或对所投入的补助金等的比较，来习•求PFI的最大化。
(2)Pn的资金筹措
PFI对资金筹措的要求相当严格，包括：
1、资金提供方需要对借款企业的信誉、还款能力进行审查。在可能导致风险增加的场合，资金提供方应寻求较高报酬；
2、为了防止私营企业项目运营失败，应留有资金提供方介入项目的余地。资金提供方应与公共部门签定有关介入项目的合约。另外，还应关注目的日常收支；
3、可以要求将项目的日常收支作为贷款担保，亦可将私营企业获取的PFI项目的土地作为担保。
从这些我们可以看出通过PFI的运用，我们的铁路建设会更加规范，也会带动其他资金筹措方式更加规范有形。
例如，从英格兰北端到苏格兰的格拉斯哥的道路建设，在英国属于大规模的DBFO道路项目(工程计划投资2亿2900万英磅)，其中，资本金占10％，欧洲投资银行占30％，剩余的60％则通过发行债券筹集。PFI的资金筹措，一般情况下资本金10％，借款90％，债券发行的比例较大，所发行的债券分为有担保债券和无担保债券。
铁路建设具有投资大、工期长以及世界上大部分铁路系统运营长期亏损的特点。在目前存在资金短缺的情况下，单纯依靠中央和地方财政投资进行铁路建设是不够的，因此，我国的铁路建设必须要另辟蹊径，那么PFI方式正为我国铁路建设提供了一条良好的出路。此外目前私营企业的财力实力日趋雄厚，政府可采用优惠政策吸引它们参与投资。对于现有铁路资源，政府可以采用优惠政策，鼓励铁路部门投资改造既有铁路。
总之，利用PFI方式建设、运营基础设施，可以从根本上削减政府的公共事业费用支出，同时提高了投资的经济效益。
(3)PFI的优势
PFI的优势在于，第一，它是一种吸收民间资本的有效手段。以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的私人资本，投资基础设施建设，这样既可以弥补本国建设资金的不足，’电可以改变投资环境。第二，可减轻政府的财政负担。采用PFI方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府不提供信用担保。因此，它是降低政府财政负担和债务的一种良好方式。第三，有禾tJ于加强管理、控制成本。PFI项目可以引进先进的管理方法，提高项目建设速度与质量，降低工程成本，提供更好的服务，以较低的价格最终使消费者受益。PFI项目实行的项目管理方式，能集中与项目有关的各方面专家，有利于解决工程中出现的各种问题，从而实现降低成本、提高效益、仓U造利润的目的。第四，有利于引进先进的设计理念和技术设备。由于PFI方式采用“一揽子”总承包方式，在项目设计中，项目公司中的设计人员有时会带来新的设计观念，有助于产生优秀的设计，达到创新的目的，对整个项目建设起到极大促进作用。在PFI项目的实施中，项目公司为了加速PFI的施工进度，提高施工质量，或为了达标运营，必然会引进或开发研制先进技术设备、仪表仪器等。在项目公司建完项目后，施工设备一般要折价留给当地政府所属的企业单位，从而增加了地方的技
术设备，另外更多设备经国外引进后装配在生产线上，从而提高了特许基建项目的技术质量水平，对政府推动技术进步产生积极影响。第五，PFI不会像BOT方式那样使政府在特许期内完全失去对项目所有权或经营权的控制，政府在特许权期间不出让项目的所有权，可随时检查PFI的工作进展。
(4)铁路建设的问题
中国铁路建设资金缺口1600亿元，急需拓宽融资渠道。“十五”期间，根据社会经济发展对铁路运输的需求，中国将投资3500亿元用于铁路建设，其中2700亿元用于铁路线路建设。但是如果铁路保持现有的融资体制，则“十五’期间通过铁路建设基金可融得资金约1800亿元，引进外资约12亿美元，初步测算资金总缺口达1600亿元。截止到2000年底
铁路长期贷款余额为1772亿元，“十五”期间还本付息压力很大。如果1600亿元都通过银行贷款，则到“十五”末铁路银行贷款将超过3000亿元，还款付息的压力难以承受。因此，“十五”期间中国铁路建设急需拓宽融资渠道，积极扩大股票、债券的融资力度。
但是在中国资本市场高速发展的10年之间，汽车、航空等运输制造企业纷纷上市，通过资本市场融资发展壮大，铁路系统却没有积极倡导下属企业通过上市融资，失去了全面提升铁路设备制造产业的一次良机。而且，对于运输主业，上市融资的只有广深铁路，债券融资数量也很有限，所融资金只占铁路同期建设资金很少的一部分，铁路成为依靠政府融资和长期银行贷款而发展的产业。
由此，可以看出未来中国铁路建设可以实施不同的融资方式，我们可以在一些经济较发达的地区，原来主要依靠政府投资及对路网建设影响不大的铁路拿出来，在政府给予的优惠政策下吸引部分私人投资。
3、PFI模式引入中国铁路工程建设的环境分析
(1)国家策略
扶持中国的非国有经济，随着中国加入世贸组织已提上日程，人们日渐关注中国工业的竞争力。传统上认为国有经济是中国工业的核心，而1999年中国的“宪法补充案”则特别指出非国有经济是国家经济完整的、不可分割的一部分；与此同时，人们曰渐达成这样的共识：经济的进步要依赖于政府和公众的执法、守法状况，如果没有这样的意识，商业的发展将充满不确定性。国家的一系列政策表明：在社会主义初级阶段，多种所有制经济应该互
相补充；中国共产党不仅重中了这一点，而且作出决定：国家仅仅有必要全面把握和控制具有战略重要性的工业如国防工业。
由此可以断言，随着政府对经济的干预越来越少，中国将开始下一个阶段的机构调整。这一调整至少发生在两个领域；对司法系统的强化；进一步对非国有经济开放资本市场。
扶植非国有经济理念的提出及司法制度的健全成为PFI方式在中国实施的先决条件。
（2)投资政策
“十五”期间，中国在继续增加利用国际金融组织贷款、国外政府贷款以及国内金融机构贷款建设交通设施的同时，将采取更为灵活的优惠政策，吸引国内外资金参加交通基础设施的建设与经营。
中国国家计委近日推出《“十25”综合交通体系发展重点专项规划》指出，“十551”期间，中国将改革外商投资的有关规定，扩大外商直接投资的范围，调整外商投资股比的限制，采取积极的引资政策，增加交通项目建设的直接投融资比重。同时，建立相应的反垄断机制，以保证经济安全。
该专项规划称，在交通基础设施建设中，完全公益性的基础设施建设，由政府承担投资；对于既有公益性、又有经营性的基础设施建设，政府承担必要的投资。
规划中还提到，“十五”期间，中国将建立产业投资基金和发行中长期建设债券，吸引社会资金和居民手持现金用于交通设施建设。对于产业投资基金投资，可以享受与外商投资相同的政策，对产业投资基金投向经济效益较差的项目，政府可以给予定额补助或设定可控上限的回报率。
这就说明了政府在解决交通方面基础设施建设的资金上，将采用各种形式力口大资金的投入，这种投资政策的倾向将为PFI在我国铁路建设中提供广阔的前景。
(3)铁路改革状况
20世纪80年代初，铁路系统开始进行放权让利的改革，铁道部将在计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局，并开始尝试实行全行业的经济责任大包干。1986年铁道部在前几年大包干积累的经验基础上提出实行一包五年投入产出，以路建路和以路养路的全路经济承包责任制，在原有的计划经济的基础上实现了的一次管理体制重大突破，这一过程一直延续到1992年。1993年开始在铁路系统开展建立现代企业制度试点，到1998年工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书，实施结构性分离，运输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制，渐次推进铁路行业管理体制的变革。
从铁路改革的基本轨迹，可以看出，政府职能已经开始转变，国家对铁路的管理从微观行政管理逐渐走向宏观经济管理；铁路从国家的行政附属机构，以社会属性为主，以追求社会效益为中心，逐渐走上了以企业属性为主，以追求经济效益为中心的现代产业发展道路。铁路改革的核心内容是就在于铁路内部打破垄断，放松管制，转变政府职能。
三、在铁路工程建设中应用PFI的问题分析
尽管PFI在国外的应用相当广泛，相对我们而言却是较新的融资方式。特别是目前我国法律体系尚不健全，国内还没有成功的PFI案例，PFI融资方式在我国的应用和实施还存在着不少的问题。
1．法律方面：由于PFI对我国是一种新的融资方式，我国目前尚没有成文的关于PFI应用的法规。另外，我国的法律体系正处在快速发展和变化之中，相关的法规都有变动的可能性，这就有可能影响投资者的收入，在一定程度上造成投资收入的不确定性。
2．管理和政策方面：采用PFI方式融资，涉及许多具体问题，如国家的产业政策和投资政策等。而目前我国既没有专门的机构对PFI融资项目进行管理，也没有相应的政策和法规来规范和指导PFI项目的实施。
3．认识方面：PFI融资方式对于我们来说是一种全新的融资方式，人们对它缺乏全面的了解和清晰的认识，国内对PFI的主办者要求收益担保和政策上提供优惠不太理解，因而PFI目前在我国实施还存在一定的困难。
4．价格或收费方面：投资方寻求的是项目运营期间的稳定的收入，而通货膨胀具有相当的不可预见性，投资者希望项目运营期间的收费或价格能够与成本相关并在合同文件中以公式的形式进行规定。
5．人员方面：PFI作为一种新兴的融资方式，在许多方面都有一套独特的运行规则和方法，需要专业人员来实施，以确保项目的顺利进行。而我国还未引入PFI，PFI的专业人员相当匮乏。
(作者单位：天津理工学院投资与工程管理系)
