当前我国对外承包工程面临前所未有的机遇，但其进一步发展还受到一系列因素的限制。其中对外承包工程自身的一些体制性矛盾是不容忽视的障碍。如果不消除这些障碍，我们很难抓住和充分利用国内外环境条件的变化所带来的机遇。
一、对外工程承包的体制性矛盾
（一）经营主体多元化与经营秩序混乱的矛盾
1999年外经贸部发文调整了企业申请对外承包工程经营资格的标准条件，重点放宽了专业工程企业特别是大型企业和企业集团的资格审批标准。当年就有近400家这类企业获得对外承包工程经营权。作为窗口型企业的原有中央和地方的国际公司在对外承包工程企业中的比重大大下降。这是推进对外承包工程经营主体多元化的又一重大步骤。它有利于调动各地方大力发展对外承包工程的积极性，有利于逐步优化对外经济合作的经营主体结构。但这仍不足以从根本上缓和多年来困扰对外工程承包的经营秩序混乱问题，还有可能加剧经营秩序的混乱。长期以来，在对外承包工程业务中，始终没能解决恶性竞争、自相残杀、肥水外流的问题。形成这种鹬蚌相争、渔翁得利的局面，有国内外的客观原因，但根本原因在于现有对外承包公司还缺乏有效的自我约束机制；由于技术、管理水平和资金实力低下，多数对外承包企业没有办法采用非价格竞争手段，不得不停留在单纯依靠劳动成本相对优势的低价竞争这种低层次阶段。不少承包公司为了承揽项目，完成必要的营业额，不惜以亏损价格低价竞标。近年来，个别国际公司事实上的破产正是这种低层次恶性竞争的产物。
当前国际承包市场需求总额十分巨大。据英国《国际建筑周刊》估计，目前全球工程建设市场可以直接国际发包的份额应该在1万亿美元以上。但是其中大部分是专业性很强、技术含量高、建设难度大的大型或特大型项目，且业主常常要求采用EPC、DBT、PMC等总承包方式和BOT方式。我国多数对外承包商对此只能望洋兴叹。所以，相对于我国对外承包企业的庞大的数量、相对优势的竞争力而言，国际承包市场的总需求是非常有限的。在“僧多粥少”、大家都希望争夺一点市场份额的前提下，由于众多取得对外经营权的承包企业还缺乏健全的自我约束机制，由于企业外部约束机制也不完美，出现不同程度的“窝里斗”就不可避免。因此，如果没有配套改革，现阶段我国经营主体的进一步多元化虽有助于鼓励竞争、优化经营主体结构，但却不一定有助于对外承包工程的经营秩序，还有可能加剧本已激烈的恶性竞争。
（二）经营主体多元化与“大企业”战略、“大经贸”战略的矛盾。
国际工程承包是各国承包商竞争实力的综合较量。带资承包、总承包和BOT等等已成为主要的承包方式。当前国际承包工程日益朝着规模大型化、技术复杂化、功能多样化、承包综合化等方向发展。在这个竞争空前激烈的市场上，承包商必须具有雄厚的资金实力与融资能力、先进的科技实力、超强的综合经营管理能力、强大的工程设计与施工能力、敏锐的信息捕捉与利用能力。为适应这种竞争态势，我国与对外承包工程相关的种类企业应该通过各种形式联合起来，实施大企业战略。
然而，在经营主体多元化条件下，现有的企业结构同“大企业”战略、“大经贸”战略的要求正出现日益突出的矛盾。我国现有的1400多家对外承包劳务公司普遍存在规模小、力量单薄、经营分散、承包能力单一、综合性复合型人才奇缺、市场交易成本高昂等共同问题，除了少数几家规模较大以外，多数公司基本上无法承揽大型工程项目的一体化建设，只能靠劳动成本低廉的相对优势，从事劳务输出承担小批量土建工程，只能挣一点劳务费。
这种作坊式的企业结构已经并将继续从多方面限制我国对外承包工程的发展。
第一、它制约着我国对外工程承包企业的资金实力和融资能力；严重影响了我国企业承揽海外大型工程项目的竞争力。对外承包企业虽数量众多，但是单个企业资金实力普遍很单薄。资金短缺已成为制约我国对外承包工程业务发展的主要瓶颈。虽然有关部委已经拟定一些政策措施，在资金上予以支持，但是这些措施目前还不够具体，而且很难根本消除资金上的瓶颈。在各自为政、缺乏协作与联合的前提下，经营主体的多元化有可能加剧对外承包企业在资金实力与业务发展上的恶性循环，那就是：单个企业实力弱小—融资困难——人才流失——难以承揽大型工程项目——经营困难，实力弱少——商业和金融信誉差——融资更困难——人才进一步流失——更难承揽工程项目……。
第二、它使我国对外承包企业信息不灵。现有对外承包企业实力弱小，单个企业很难建立起自己遍布全球的信息网络。政府本应该在这方面提供全方位服务，但是政府有关部门和驻外机构在这方面还做得不够。这就要求加快现有企业的结构重组，加强联合与协作，相互沟通信息，尽可能实现信息资源共享。然而，在目前这种各自为政，自相残杀的情况下，各承包企业之间互为竞争对手，很难做到沟通信息与资源共享。有的企业即使了解某种信息，如果对自己没用，宁愿浪费掉，也不提供给其他企业。
第三、它不利于对外承包企业节约市场交易成本，弱化了我国对外承包工程的成本竞争力。根据科斯定理，企业通过市场进行的一切交易活动都需付出相应的代价，即市场交易成本，如交易中的各种谈判、讨价还价、条约费用、信息费用、公关交际费用，市场交易不确定性带来的风险等等。交易成本的大小与企业的规模密切相关。一般说来，市场交易成本与企业规模成反比，对于整个国家来讲，对外承包工程的市场交易成本则与企业结构密切相关。如果企业结构是以大企业为主，市场交易成本就相对较低；如果是以小企业为主，市场交易成本就可能提高。1400多家企业直接对外的市场交易成本肯定高于把它们组成一两百家大企业直接对外的市场交易成本。
第四、它不利于对外工程承包为“大经贸”战略服务。由于众多对外承包工程企业多半只能从国外总承包商那里分包部分工程项目，或者只提供劳务，无权过问项目采用什么设备和原材料。因此这类承包项目根本不可能带动国内设备和原材料的出口。在这种情况下，对外承包、对外投资和出口贸易相互推动与支持的“大经贸”战略就成了一句空话。这就像单个农民进城给建筑公司打工一样，打工者怎么可能决定项目采用何种设备和材料？只有当众多的单个农民联合起来组成自己的建筑公司并承揽到整个工程项目的时候，他们才有可能决定项目采用那里的设备和材料。
（三）经营主体多元化与人才短缺和人才浪费同时并存的矛盾。
人才短缺是我国对外承包工程的普遍问题。我国对外承包企业要么经营管理水平和效率低下，要么工程设计与咨询落后，要么项目所需设备和材料全部依赖外国厂商，在对外承包工程中形成了经营管理、工程设计与咨询、设备和料件供应“三足鼎立”的特有格局。原有国际公司缺乏工程技术和专业设计人员；专业工程公司则严重缺乏国际承包工程的经营管理人员；设备生产企业则缺乏工程管理人员。这几类公司本应该各自发挥自己的专长和优势，联合起来形成专业化协作体系以提高整体、综合竞争能力。目前我国经济体系还比较缺乏这种企业间自动联合与协作的市场体制，往往是在地区分割或行业分割的基础上各自为政，分散经营，自相残杀。在经营主体迅速多元化的条件下，这种游击战的作战方式不仅使每个企业都深受人才短缺制约，而且由于过度竞争、内部互相拆台，更由于单个企业实力弱小、都想孤军奋战，所以大家都很难承揽到工程项目。许多企业长期处于“没活干”的境地，这部分企业的人才被闲置和浪费掉了。据调查，四川某公司前几年的国际工程承包业务曾经很红火，最近几年由于揽不到工程项目，部分管理人员已经两三年没有上班而照常领取工资！人才奇缺同人才浪费和闲置同时并存的矛盾现象，是经营主体多元化、企业结构不合理的直接结果。在现有对外承包工程体制下，这种结果带有某种必然性。
长期以来，我国理论和实践部门都在呼吁大力培养对外承包工程的综合性、复合型人才。事实上这并不现实，只能是一种美好的愿望。由于时间和精力的限制，绝大多数人都不可能真正掌握对外承包工程各方面的专业技术知识。要缓和人才短缺人才浪费同时并存的矛盾，目前比较现实的选择是大力推进现有各类承包企业的联合与改组，让各类企业在人才问题上实现优势互补。
二、经营主体多元化条件下的对策思考
为了适应市场化改革，也为了在我国加入WTO以后更好地同国际规范接轨，经营主体的多元化是现阶段我国对外承包工程事业发展过程中不得不经历的一个阶段。政府也不可能轻易把已经给出的经营权收回去。因此只能在经营主体多元化的前提下设计进一步发展对外承包工程的对策。
1．深化改革，硬化企业的行为约束机制
对外承包工程经营秩序不理想的根源在于承包工程企业的行为约束机制软化。为硬化约束机制：
第一、要对现有承包工程企业实施股份制改造。企业健全的行为约束机制的形成必须以明确界定的产权作为前提。而我国对外承包企业基本上是单一的国营企业，产权关系至今十分紊乱而不明确，责权利不统一。企业没有独立的财产权。一个没有独立财产权的法人是一个不享有民事权利、没有民事行为能力的法人，在所有权和经营权分离的情况下，这样一个取得经营权的法人也可以不就其经营行为向所有者承担民事义务和责任。这是对外承包工程企业约束机制软化的根本原因。因此必须加快对外承包企业的股份制改造，建立产权明晰，责权利统一的现代企业制度，完善法人治理结构，让企业对自己的经营行为负责。
第二、要大力鼓励私营企业开展对外工程承包。私营企业产权明确，经营者自己必须完全承担经营行为的责任和义务。其体制属性决定了私营企业的行为约束机制是硬约束。它不可能不计成本地亏本参与投标竞争。鼓励更多的私营企业参与对外承包工程，既有助于优化经营主体结构，也有助于从总体上缓和“鹜蚌相争、渔翁得利”的局面。因此既要授予更多私营企业参与对外承包工程的经营权，又要在融资渠道、信贷条件、资产重组、人员派遗、信息服务等方面给予国营企业享有的同等待遇。
2．大力推进对外承包工程企业结构的战略性改组与优化
为扩大对外承包工程的规模和提高层次，经营主体不在多，而在于精。为了减少过度分散、各自为政带来的不利影响，应该加快实施大企业战略。这就要求加快现有对外承包工程企业的结构调整与战略性改组，组建一批特大型企业集团，组建一批航空母舰，以他们为龙头，逐步采用总承包等方式去承揽国际上的大型工程项目。其他众多中小企业主要为龙头企业配套服务，或者从龙头企业那里分包部分工程项目。大中小企业宜按照市场经济的客观要求，努力加强相互间的专业化分工与协作，以实现扬长补短，优势互补。
（1）银企合作，培育金融资本。资金短缺且融资能力差向来是制约我国对外承包工程的瓶颈之一。这是我国银行资本同产业资本长期分离的结果。为了适应改革和开放的需要，从根本上减少瓶颈限制，一是要切实落实现有的和拟议中的有关对外承包工程的金融支持政策；二是要设立扶持对外承包工程企业的专项基金或银行，要像设立进出口银行推动出口那样，设立专项基金或银行推动对外承包工程的发展；三是有必要推动银行资本同产业资本的合作与融合，形成新的财团式的金融资本。这不是谁单方面支持谁的问题，而是现阶段我国银行资本和产业资本自身发展的客观需要。在这方面，可以借鉴西方国家金融资本的发展道路，首先在民营银行和股份制银行试点，采取银行与对外承包工程企业相互参股、资产置换、互派董事或管理人员、银行自己牵头组建对外承包工程企业集团、大型对外承包工程企业创办自己的银行等方式，逐步推进银行资本同产业资本的融合。
（2）按照专业化分工与协作的市场要求，跨地区、跨行业组建对外承包企业集团。为改变目前多数企业实力单薄的格局，需要对现有各类承包企业实行大规模地调整与改组、优化经营主体结构。政府应采取各种优惠政策鼓励大型承包企业兼并中小企业，鼓励中小承包企业相互合并、联合与资产置换。目前可以有三种做法：一是以专业建筑公司为龙头，兼并或合并其他窗口型公司、工程设计单位和生产企业；二是以窗口型公司为龙头，兼并、合并或联合其他相关企业；三是以某些垄断性经营的专业进出口总公司牵头，组建对外承包、劳务合作子公司，从而部分解决各行业和地方主管部门，消除行业和地方保护主义，鼓励企业在自愿、经济的原则下加快重组。
作者：肖慈方 外经贸研究院摘编
