香港人口接近7千万，面积不足1,100平方公里，是世界上城市人口密度最大和交通最密集的都市。高质量交通基础设施是其发展的先决条件。政府采取许多不同的方法来吸引私人投资，有5条隧道通过BOT方式建造完成。它们分别是红磡海底隧道，东区海底隧道，大老山隧道，西区海底隧道，以及三号干线郊野公园段。
可行性研究
政府采用BOT方案的目标在于使私人部门在可承受的风险范围内进行开发，并获得合理但不过分的回报。此外，必须能提供高质量的服务，对公众收取的过路费也要合理。香港政府（以后均以"政府"代替）通常是组建一支队伍，成员来自香港领先的工程、金融、法律和环境咨询顾问公司，他们共同完成一份可行性报告，以评估一个项目是否适于采用BOT方式。
选择特许经营者
一个BOT项目的关键在于选择最为合适的私人部门－特许经营者。这可以通过竞争性招标程序来实现。
招标程序
下面是用于5个BOT隧道的标准招标程序：
1.在官方报纸上发布招标公告
2.对投标者评估和筛选
3.同筛选出来的投标者进行谈判和起草项目协议书
4.立法院通过并颁布项目生效法令
5.签订项目协议并授予特许权
整个招标过程受廉政公署的监督。
报批和备选建议书
所有投标者必须至少提交一份报批建议书，或是完全按照方案中规定的工程和运营条款，或是有一些不影响设计、施工方法或运营小差异。但是，所有的小差异必须清楚地识别并在报批建议书中完整阐述，其实际含义也要解释清楚。
政府也会考虑备选的建议书；这些建议书可以同报批的方案完全或部分不一致。但是，备选建议书必须基于BOT方案，受用地限制，且没有重大工期拖延。投标者必须说明工程、资金、计划安排，和/或备选建议书的运营优点。
评估标准
下面所列是主要的投标评估标准[香港政府(香港 1992，1993)]：
1.收费机制水平和稳定性
2.收费调整方法
3.工程进度计划的抗干扰能力
4.投标者及其股东的资金力量，筹备和支撑一个合适的融资计划的能力以及他们可用于该项目的资源
5.融资计划的结构，包括：资产负债水平、任何利率和/或货币风险的套现计划以及股东支持度
6.特许经营者所建议的公司结构和融资结构
7.工程设计质量，对环境的考虑，施工方法，机电安装，通风照明系统
8.有效地和高效率地进行管理，经营和维护的能力
9.政府和社区的受益情况
要注意的是，尽管特许经营期预先设定了（往往是30年），但并未作为一项标准。
招标评估
政府组成一支专门评估小组来评估。小组主席由交通局的人员担任，其他来自财政局，高速公路部门，交通部门和相关部门；也要邀请金融和法律顾问参与。
投标结束后的一个月内，政府通常单独同投标者会谈。会议提供给投标者一个阐明其标书的细节和优点，并澄清对建议书的疑问的机会。这些问题和回答也将作为项目协议的一部分。
评估一般涉及三个主要方面，即资金、工程以及运营和交通的规划。不同的权值分配给这三方面，大概各自的百分比是65％，20％，15％。
筛选和谈判
政府会筛选出几个投标者答疑、详细地评估和谈判；要求他们提交一份施工合同草稿、设计方委任协议、监督方委任协议以及相关的保函，以备审查。一旦最后的评估结束，香港特别行政区政府认可选出的最佳投标者，并同其就项目协议的最后条款和条件进行谈判，然后起草项目生效法令。
法律方面
政府主要用以项目生效法令和项目协议这两类法律文件监督特许经营期时的BOT隧道项目。
项目生效法令
项目生效法令清楚地规定特许经营者各自的法定权利和义务。为反映特许经营的各种要求，它提供详细条款来解决以下关键问题：特许经营权的授予、终止和撤销；特许经营者的收费权利、最初收费标准、收费调整程序；税收；土地使用权和道路通行权；交通管制；其它法令和附属法律和规章的应用；以及纠纷解决程序。
项目协议
项目协议笼统地涉及特许经营权，具体地处理有关项目施工、运营和维护的问题。它包括特许经营者的建议书、项目总体规划、特许经营期、特许经营者的义务、政府给予的协助和纠纷解决方法。它同时列出政府对设计/施工及其监督、运营和维护，交通管理，督察，和设施移交的要求。
纠纷解决程序
纠纷解决程序在项目生效法令中的有关政府权利的使用，和项目协议中的有关设计、施工、运营和维护均有规定。
资金及其它相关方面
特许经营期
特许经营期通常是从任何工程开工之日起的30年间。如果由于政府未能及时履行义务造成工期拖延，比如推迟交付项目用地导致的相关工期延误，政府允许延长其特许经营期。
投标者的资金力量
在标书提交的同时，投标者必须提供至少3年内的会计审计资料，连同其最近公布的与其合作各方情况，包括所建议的特许经营者及其股东、股东的母公司、所建议的顾问和承包商；同时也要提供一份报告，提供任何难以估计的负债包括偶发性负债的详细资料。投标者在标书提交之时缺少会计审计资料的话，必须提供一份详细说明参与的机构或个人的资金力量的报告，也要求说明其建议的贷款方的提示性条款和条件。在标书评估阶段，要十分重视其建议的资金结构和用于施工、运营和设施维护的资金绝对水平。例如，在三号干线郊野公园段项目上，资产负债率不能高于65:35。
公司结构
特许经营者必须是有限责任公司。投标者必须在建议书提供以下详细资料：股东及其各自持股数和资本贡献情况、附属公司的资产负债比例以及建议的股本结构。在授予特许权之前，任何的持股变化需经政府同意。授予之后，将对持股变化和转让有严格规定。
收费调整机制
在早期的BOT隧道中，法令规定收费调整须经政府和特许经营者双方同意才能实行。如果双方未能达成一致，任何其中一方均可将此事移交仲裁机构；仲裁机构按照基于"特许经营者获得的资金回报应该合理且不过分"的仲裁法令进行裁决。
然而由于"合理且不过分"的定义不清晰，往往需要大量时间和费用来进行仲裁，所以这项条款不能为私人部门很好地接受。因此，政府在近年的BOT隧道项目中采用了一种新颖的方法：政府和特许经营者双方达成每年最高和最低的预计净收入，一个在特许经营期的某个日期预期收费增长数的预定数字以及每个预期收费增长数的实际数值达成一致。在每个经营年年末，特许经营者提交给政府一份审计报告，内容是该年的实际净收入。只要某时期的实际净收入低于前年同期的最高预计净收入，特许经营者有权在已规定的日期实行相应的预期收费增长数。这种方法也允许特许经营者从其它年份提出一个预期收费增长数，只要该实际净收入低于最低预计净收入。但是，如果在任何一年的实际净收入超出最高预计净收入，所有超出收入将纳入收费稳定基金。政府拥有一项特有权利，即可用该基金来补偿相关年份的最高预计净收入与实际净收入之差，以推迟增加预期收费增长数，稳定收费。同样地，当实际净收入低于最低预计净收入时，政府也可以支付这两个数字之差的金额，以推迟提出预期收费增长数。在将西区海底隧道和三号干线郊野公园段授予特许经营者时，政府和他们双方同意在2001，2005，2009，2013，2017和2021的1月增加收费，达成的最高和最低的预计净收入分别是18.5%和15%。
公布财务信息
政府保留在特许经营期内随时可以要求特许经营者公布其有关特许经营的财务信息的权利。
用地问题
项目生效法令要求交通特派员准备一份定义特许经营区域范围的计划，并在土地登记处保存。政府将获得所有报批方案里要求的土地，并自己出资清理该场地，然后及时移交给特许经营者。
在施工期间，政府通过颁发许可证提供给特许经营者工程用地。办理这些许可证并不需要额外缴纳行政费用。特许经营者按照市场价取得收费区行政大楼的场地。费用在私有条约许可规定，其条款随着特许经营期开始而生效，结束而失效。如果投标者认为需要额外的一块场地，或该场地对项目开展有利，他必须提交一份详细说明理由的建议书，但所有发生的获取成本和清理成本由该特许经营者承担。
一旦工程完工，所有超出特许经营区域的土地（除了行政大楼）必须恢复原状并归还给政府，且不需要政府的任何费用。如果该特许经营者未能做到这点，政府在发出一个月的通知后将强制执行，并且所有费用由对方承担。
设计和施工
特许经营者同一家实力雄厚的承包商签订设计/施工合同；该承包商往往会聘请一家设计单位并将施工分包出去。在设计和施工阶段，政府要求特许经营者聘用一家独立的设计监督单位和一家独立的施工监督单位（可以是同一单位）。
运营和维护
除了向政府提交常规的报告和记录之外，特许经营者还必须要雇佣一个独立的咨询方，每年来审查维护的标准并向政府提交一份报告。为了确保运营的安全和顺利，要求特许经营者在向公众开发开放设施之前，必须提交一份运营手册经政府批准。在获得政府批准后，这些流程必须在交付前现场验证其工作的可行性。此外，所有的机电设备必须进行连续七天的运转以试验它们的性能。政府也要求特许经营者提交一份维护手册。
移交
根据红磡海底隧道的法令，特许经营者移交后所有的权利和义务将被终止，它的财产将按一定的条件授予政府。该隧道在1999年9月1日午夜移交给政府。此次移交比较顺利，没有重大分歧。
政府在1997年开始准备红磡海底隧道的移交工作。为了顺利移交，需解决以下主要问题：
1.为红磡海底隧道的日后管理立法
2.准备为红磡海底隧道移交后的管理，经营和维护的招标文件
3.达成特许经营者需移交的财产清单
4.介入特许经营者未完成的维护工作
5.特许经营者员工的平滑过渡
移交后
一项新的立法，或在原有法令和其附属立法的修改，对BOT隧道项目移交后的经营管理的持续进行十分重要。在红磡海底隧道项目中，政府在立法院提出一项红磡海底隧道的议案，赋予政府征收使用费的权力，并授权交通特派员在红磡海底隧道移交后处理涉及管理、运营和维护各方面事宜。
选择新运营商
当准备红磡海底隧道的移交时，政府要解决移交后的隧道运营的问题。政府决定通过公开招标选择一个新运营商负责整条隧道的管理、运营和维护。
MOM合同
MOM中译即管理、运营和维护。在1999年7月，政府同香港隧道及高速公路管理公司签订MOM合同，为期两年（可能会有1年的延长），在1999年9月1日开始执行。政府拥有红磡海底隧道的所有权；该管理公司负责代表政府收费，并从其所得拿出一部分来支付其管理、运营和维护的费用。政府制定详细的例行检查、定期维修的工作要求；对非定期的维修工作另外付费。但是，运营商可能会对例行工作不用心，反而期待隧道条件恶化后的额外工作来获得更多收入。为了防范这种情况的发生，政府建立一支监督队来检查运营商的工作成效。这支队伍的主要责任包括：
1.批准运营商建议的维护流程和计划
2.监督和随机抽查运营商的例行检查、维修工作，以确保MOM合同的切实落实
3.检查运营商关于非定期维修的建议，并批准其费用和实施策略
4.监督非定期维修工作的实施，以确保按时完成并遵守规范
讨论
法律框架
香港没有专门处理BOT项目的法律，每个方案必须由政府提交立法院批准针对每个方案制定一项特别的法令。有人认为特别的法令比通用的BOT法律更为适合，因为每个项目的都有其特殊的情况。但这会产生另一个问题：每次采用BOT方式，都必须针对项目制定特别法令，这是否拖延了项目的工期。从香港的经验来看，这未必拖延项目的实施进程。法令草案可以同其它项目文件的准备同时进行：先是搭起一个法令草案框架，同时准备详细的合同文件，其后将合同中的主要方面纳入法令草案；完成之后，最终定稿并颁布法令；在结束和获胜投标者的谈判和所有必要的咨询后，政府尽快地提出有关项目生效法令的议案给立法院通过。据介绍，从起草法令到法令生效一般需要9个月左右。
在所有的BOT隧道项目中，政府和特许经营者没有发生重大纠纷或仲裁。这是因为不同方的义务在合同文件规定得清清楚楚。并且他们大都是通过谈判来解决双方的冲突。
风险分配
特许经营者承担的风险涉及施工，工程，地理，气候，融资，通货膨胀，成本上升等方面。政府提供土地以便项目的施工和运营，承担土地获取和清理工作的费用。如果由于政府方面的原因导致工期延误，政府将允许延长特许经营期或给予补偿。如果发生特殊风险如战争、暴乱，政府允许其终止合同。然而，政府并不保证项目的开始和结束时间；特许经营者并不能获得税收减免；政府不保证其最小交通流量或最低经济回报，也不保证未来是否会出现竞争性路线。
设计和施工
BOT方案的设计倾向于采用新的施工方法，以有助于加快进度、减少重复劳动和进行机械化施工。同时，也会考虑备选建议书的方案。
为了避免合同签订后，由于投标者的急于求成导致工程草草施工，政府要求特许经营者聘用独立的设计和施工监督单位来确保工程质量。
在香港，交通流量增长十分迅速。但是，对于这些在新开发地区建好的路线，达到其设计流量需要相当一段时间，所以有必要分期施工。
移交
最好保留特许经营者原先的运营和维护人员以便利用他们的经验和技能。政府必须在实际移交前的3-5年开始考虑整个"移交"问题。特许经营者可能不再关心运营和维护的质量，特别是其在这个BOT项目亏损时。在这种情况下，政府要密切监督其运营和维护。
未来BOT项目的可能改进
一些被采访者，特别是来自私有部门的，认为风险分配结构对特许经营者不尽合理。东区海底隧道和红磡海底隧道正在赢利，但其它三个项目却面临低流量带来的经济损失。东区海底隧道，红磡海底隧道和西区海底隧道互相争夺过港交通流量；大老山隧道也不得不同另一条线路竞争；而三号干线郊野公园段要同两条免费公路竞争。所以，有必要在那些免费公路征收过路费，以便增加隧道项目的交通流量，达到特许经营者的预期收入。但公众已以汽车驾照、石油税等形式缴纳费用，有理由免费使用这些公路。
其它一些人认为当前的风险分配大致可行。一些隧道的交通流量未能达到设计水平，部分是由于1997年以来的香港经济衰退。况且这些隧道刚刚开始运营不到几年，还有20多年的时间。随着交通流量的逐年上升和经济的好转，它们完全有可能获得赢利。
尽管存在分歧，但这些被采访者都认为政府在未来的BOT项目中应该给予特许经营者更多安抚；更加关注对交通设施和收费结构的合理规划，以及考虑下述的反向招标系统。
反向招标（Reverse Tendering）
为了减少特许经营者的财务风险和鼓励私人部门介入日后的BOT项目，政府可能会引进一种已在英国实行的"反向招标"系统。在这种系统里，政府在特许经营期内不同阶段规定相应收费水平，并在招标过程提供一定的保留金，要求投标者提交关于这笔资金用途的建议书。投标者在其建议书内详述它需要保留金的比例。从政府的角度，投标者需要的公共资金数目越少其建议书就越受欢迎。在其它标准中要基于"更少的公共资金需求"来评估标书。获胜的投标者要求的实际公共资金投资后就成为政府的资产，与此同时政府也分担了相应风险和利润。
交通流量和时间控制
一个BOT交通项目的商业价值取决于日后收费，这同未来交通流量直接密切相关。因此，私人投资者首先关心的是可行性报告中交通流量和路费收入的可信度。但实际上，路费收取和交通流量的相互作用的关系难以估计。时间控制是另一个主要因素。在香港，一个BOT项目的目标运营日期取决于施工进度、香港的总交通需求、当前连接到隧道的基础设施情况和制定项目生效法令的时间。政府愿意看到BOT项目在合理的条件下早日向公众开放，这也符合特许经营者的利益，因为更短的施工时间意味着更长的运营时间，有利于其降低贷款利息支出和产生更多运营收入。
结论
BOT方法在香港操作十分良好，5条隧道即为明证。私人部门参与开发基础设施具有多项优势，如灵活的决策程序、技术创新、工程技术和资金优化等等。成功的私有化公共基础设施需要一些先决条件：友好的商业环境，可以促进和回报社会各方；开放透明的机制，确保私人投资者的利益和权利；完善的法律体系；程序井然的行政管理；开放的市场等等。香港基本的BOT框架经过30多年的发展，被证明是行之有效的。但是，如果根据每个项目的具体情况作一些修改（比如反向招标），将会受益更多。同时，也需要许多政府保证措施，例如减少"竞争性的基础设施"。
香港模式为良好的BOT项目管理实践提供了方向。通过对经验知识和创新想法的加工和普及，这些技巧应能促进基础设施高效率的开发，从而将超过当前的"最好"的项目实践。
