摘要 政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，它具有非盈利的公益性、严格的管理程序（如审批制度、采购制度、评审程序、项目管理制度等）以及易受社会舆论关注的特点。政府投资项目包括财政性投资项目、国债专项投资项目、财政担保银行贷款建设项目以及国际援助建设项目，如何对这几类项目进行项目管理是本文讨论的关键点。此外，本文还就项目管理的管理主体进行了探索性的阐述。
关键词 政府投资；盈利；采购；项目管理；管理主体
一 、政府投资项目概念
政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款兴建的固定资产投资项目。这个概念是从理论上加以分析得出的，从目前已有国家或地方政府发布的各种文件中尚难以查到上述提法。
在此之前，政府投资项目又称财政性投资项目。财政部财基字[1999]37号文《财政性基本建设资金投资项目工程预、结算审查操作规程》中明确指出：财政性基本建设资金投资项目指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目，该文件进而又明确了财政性基本建设资金包括以下五项内容：
1．财政预算内基本建设资金；
2．财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；
3．纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；
4．财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；
5．其他财政性基本建设资金。
实际上财政部在此之前于1999年1月27日发出的财基字[1999]27号文已正式指出了财政性基本建设资金的概念是包括财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的资金，内容同上。但37号文却更进一步规范化，并明确了财政性投资项目的概念。
1999年北京市人民政府所发京政发[1999]31号文“北京市人民政府关于印发北京市政府投资建设项目管理暂行规定的通知”中“暂行规定”第二条中明确了政府投资建设项目是指使用市财政预算内用于固定资产投资和土地批租 收入用于固定资产投资的部分，城市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费、社会事业建设费、水利建设基金等专项建设资金，中央补助投资和由计划、财政部门承诺还款的借款资金的项目。
从上述分析可看出，对于政府投资项目的概念的认识是一个渐进加深认识的过程，这反映出财政部基建管理机构对这个问题的创新思维。政府投资项目无疑比财政性投资项目的内容更宽，也更准确地指明了财政部门进行投资管理的范围。这对国家各级财政部门加强对国家财政性基本建设资金使用的管理和控制将起到积极的促进作用。
二、政府投资项目的特点
由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期，政府投资项目也可能会因国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风险、高收益的高新技术产业等。综上所述，我们可以概括出政府投资项目的主要特点为：
政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目。
这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基础设施短缺，所以政府投资项目所占比例相对发达国家较大。
政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序
各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的改革，并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资金的管理办法，可以预见未来几年内，国家会采取以下措施和制度严格管理政府投资项目
──严格的立项审批制度，建立国家或地方政府投资项目储备库，执行严格的可行性研究审批制度，审批合格的储备项目上升为年度执行项目，列入预算，报国家或地方人大专门委员会批准；
──严格的政府采购制度，这种采购既包括大宗建设用机电设备或工程材料的采购，也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的采购。这种采购必须按照国际惯例和WTO的规定，实施无歧视，公开的竞争性招标方式；
──严格的项目评审程序，从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段的概预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算（决算），都要执行严格的财政评审制度；
──严格的项目管理制度，政府投资项目若缺少投资约束机制，就很可能变为“三超”工程，最后成为各方牟利的“投资无底洞”，为杜绝这一可能性真正发生，就要由政府有关部门组建类似盈利项目的项目法人；对本项目实行严格的项目管理，实施投资/成本、工期/进度、质量的三大控制，严格工程合同管理 中的索赔与支付，严格项目竣工验收以及结算；一旦项目发生超出人大专门委员会批准的预算的事件，就要有合理的理由接受人大的质询，由人大专门委员会决定是否追加预算，若没有令人大专门委员会信服的理由，就应受到处分。
政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注
由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，，向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论的支持，自觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。
三、政府投资项目的分类
政府投资项目根据不同方法，可作如下不同的分类
1．财政性投资项目
包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目。
2．国债专项投资项目
国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范围。
3．财政担保银行贷款建设项目
由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长项目。对于非盈利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理。
4．国际援助建设项目
国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息（无息）贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织（亚州开发银行），友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。
四、政府投资项目管理
政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化。从现在的各种文件规定分析，政府投资项目管理有：建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务管理制度等内容。
1.建设程序管理制度
建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序；这个先后顺序是指建设过程中各环节、各步骤之间客观存在的不可破坏的先后顺序，是反映了建设项目本身的特点和客观规律的。因此，建设项目由国家建设行政主管部门和计划主管部门共同制订颁布，建设项目必须遵守建设程序。
政府采购制度
建设领域中政府采购制度是发源于西方发达国家的一项规范政府投资项目材料、设备、以及施工、管理服务采购行为的制度。为了保证政府采购的公正、公平、公开性，便于纳税人监督，政府采购制度的核心是实行竞争性招标制度。我国从90年代中期开始试行政府采购制度，取得了良好的效果，既减少了政府采购支出又赢得了社会各界的赞赏。1999年我国人大颁布了《中华人民共和国招标投标法》，进一步从法律制度上明确了政府采购的基本形式即招投标制，为规范政府采购制度奠定了法律基础。
财政部为了规范政府采购行为，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，促进社会和经济发展，根据有关法律、法规制定了《政府采购办法》，于1999年下半年实施。该办法针对政府采购的一些普遍性问题作了明确规定。
我国一旦加入WTO，就必须遵守WTO的《政府采购协议》（即GPA），其中最经典的原则就是竞争性和无歧视性。竞争性即要求招标程序必须符合国际竞争性招标原则（ICB），包括低价中标原则等；无歧视性即必须向全球供应商公开招标，不得设置歧视性评标定标程序，妨碍开放性。
3.工程合同管理制
为适应社会主义市场经济体制需要，加强政府投资项目管理，保护政府投资项目工程合同双方的合法权益，应该对政府投资项目实施严格的工程合同管理制。工程合同管理包括勘察、设计合同管理、总承包合同管理、建设监理合同管理、材料、设备采购合同管理和施工合同管理等内容，但工程合同管理的核心是施工合同管理。
政府投资项目实施工程合同管理制的最大难点，在于索赔制度的实施。一般而言，政府各部门对政府投资项目实施严格的评审制度，审计机关也对项目实施严格的工程预算执行审计，一般而言，政府对承包商的索赔一般采取了严厉的管制，即承包商的索赔难以成功。但是索赔是工程管理领域中的国际惯例，政府有关部门应尊重这一惯例，要采取有效措施控制索赔，但不能制止索赔。
4.建设监理制
为了保证政府投资项目目标的实现，国家均要求实施建设监理。
工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，根据国家有关部门批准的工程建设文件、有关法律法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监理工作。
5.政府投资项目的评审与财务管理制度
为了确保中央战略决策的贯彻落实，管好用好国债专项资金进而开创全国财政基本建设管理工作新局面，1998年10月财政部在山东泰安召开了“全国财政基本建设工作会议”，对加强政府投资项目，尤其是国债专项资金的管理与监督进行了全面部署，并以此为契机提出了新形势下基本建设管理的新思路。这个新思路就是：以提高投资效益为核心，以政府的财政性资金管理为重点，通过深化投资体制改革，逐步建立以财政基本建设支出预算管理、投资项目管理和投资效益监督管理为主要内容的投资调控管理体系。为此，要尽快建立和完善三项制度，即基本建设支出预算编制制度，投资项目的概、预、决算审查和财务报表审核制度，投资效益的分析报告制度，总称为政府投资项目的评审与财务管理制度。
推行“三项制度”，就是要明确财政基本建设管理工作的主要内容和具体途径，做好基建资金预算编制、工程预（结）决算审核、财政资金拨付、项目竣工财务决算批复和投资效益分析评价五个环节的工作，认真解决我国目前财政基本建设中的盲目投资、重复建设、资金使用效益低和损失浪费严重等问题，逐步实现对财政性投资资金使用的全范围、全过程监督管理，把政府投资项目工作真正转到以提高财政性投资资金使用效益为中心的轨道上来。
五、政府投资项目管理的管理主体
从目前的体制看，政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。计委负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部系统负责概、预、结（决）算，包括标底审查与支付审核等；建设行政主管部门负责实施。上述单位均是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，尚不能承担管理政府投资项目主体的职责。但是政府项目投资管理的主体又不能是建设单位，因为建设单位往往因为缺少投资约束机制而倾向于无限增大投资。项目建设单位缺少投资约束机制的原因是绝大多数政府投资项目属于无收益或非盈利的公共项目，没有增殖保值、还本付息的压力，所以投资越多越好，多多益善。建设单位对投资项目的企盼往往会导致“钓鱼工程”、“三超工程”的出现，所以建设单位不能充当政府投资项目的管理主体。
政府投资项目的管理主体应仿照以下国际惯例设置：①由政府有关部门和受益的建设单位共同组建“业主”，仿照盈利项目的“项目法人责任制”，成为项目的 “管理主体”。政府投资项目的业主主要承担将项目实际支出控制在批准的 “预算”范围内的义务，否则就要受到严厉的责任追究和纪律处分的“硬约束”。 ②仿照香港特别行政区在政府内按工程类别设置工务管理部门，如建筑、路政、水务等部门，将政府投资项目分类交有关公务部门管理。这些工务部门类似我国的“业主”，对项目实施全过程负责，建成后交建设单位使用，也实施同上的投资控制硬约束。
在目前我国实施机构改革的形势下，上述目标似乎不太可能实现，但是若比起节省的投资看（全国政府投资达数千亿元之巨），适当增设政府这方面的编制仍是经济的，即使不能实现机构的设置，也可以设置上述投资的“硬约束”，强制现有政府投资项目建设单位完成投资控制的任务，否则给予严厉的处罚，以保障政府投资的效益。
以上是作者关于加强政府投资项目管理的点滴思考，供政府有关部门参考。
