无论是公款工程项目还是非分款工程项目，都应包含基本建设各个阶段――即项目前期决策、设计、（施工前）招投标、施工以及竣工验收和回访维修等。尽管在基本建设各阶段，工程项目的各参与主体有所差异，但从本质上说，每阶段都包含了各种围绕“工程项目”的交易行为，而这些交易行为又直接影响着投资效益。由于公款工程项目投资性质的特殊性，再加上我国缺乏健全、完善的法律体系和法律环境，因而公款工程项目的投资容易产生行业垄断、不正当竞争及权力寻租等问题，难以形成公开、公平、公正、透明的交易机制。因此，应该制定健全、完善的法律法规并建立有效的监督机制来规范我国建设市场交易秩序。
一、规范建设市场交易秩序的首要方面――对主体秩序的规范
对公款工程项目而言，首先是要在法律上界定政府管理职能。政府应把大量的行政管理事务交由社会性的行业协会负责，而集中力量从事法律法规制定与监督及宏观调控，以营造一个公开、公平、公正的竞争环境；政府对公款工程项目有管理监督的权力，但必须建立在法律基础之上并受到法律的约束。这样，通过对政府在公款工程项目管理中的角色与地位的法律界定，不仅有利于减少甚至消除行政干扰，同时也有利于解决：“地方保护、条块分割”等问题，推进全国统一建设市场的形成。其次，对于代表政府管理公款工程项目的业主，应就其形成程序、地位和责、权、利等，制定专门的法律条款予以明确；业主的选择应公开、透明，接受法律、社会公众及舆论的监督。最后，对于参与公款工程项目建设的另外两个主体承包商和工程咨询机构，应建立新的市场准入和市场清出制度并与国际接轨。根据中国的国情，制定政策和法律鼓励承包商主体产权及所有制结构多元化，以形成真正的市场竞争与监督机制；同时为保证工程咨询机构执业的独立性和建立自律机制，应使所有咨询机构与政府（或有关部门）脱钩，并全部采用合伙人制对其债务承担无限责任。
二、规范建设市场交易秩序的另一方面对交易程序的规定
如前所述，基本建设包含紧密相连环环相扣有其先后顺序和阶段的过程，这一过程就是基本建设程序；而在基本建设的各个阶段又都有符合各自特点的交易程序：如前期决策阶段的可行性研究和专家审查；设计阶段的设计招标（或竞赛）和专家评审；施工招投标阶段的公开招标、评标和签订合同；工程施工和竣工验收阶段的支付（审核）工程款、工程变更及费用确认、竣工决策决算及投资经济效果评价等。这些程序都反映了工程项目建设过程的客观规律，是我国从多年的建设实践中总结出来的，只有遵循这样的程序，才有可能建立公开、公平、公正、透明的交易机制。参照工业发达国家和地区的经验，应该制定符合我国国情的基建程序法；特别是，应建立大型公款投资项目的听证制度，将政府的强制性和国民的分散性协调起来，让民众拥有知情权、决策权，使政府的投资决策真正服从于民众所得最大化。而对于公款工程项目建设中违反基建程序法律，给国家财产造成重大损失的人，应追究其法律责任。这样，把基本建设程序和基本建设各阶段的交易程序当作基本建设经济法规来遵守和执行，公款工程项目投资效益才能得到保证。
三、规范建设市场交易秩序的第三方面建立有效的交易保障机制
目前，市场治乱、规范建设市场各方的行为仍然是政府要突出抓好的主要工作。但我们注意到政府对建设市场的整顿、规范基本上采用的是行政方式，而这种方式并没有达到标本兼治的目的。我们认为，在市场经济条件下规范各主体之间的交易行为，从根本上说是要制定和完善有关的法律法规培育良好的社会信用体系，建立有效的交易保障机制。在我国工程建设领域，这方面需要做的主导工作是制定工程担保法、工程留置法和工程保险法，建立以工程担保和保险为核心内容的工程风险管理制度。如立法规定所有的公款工程项目必须引入前期决策审查监督机制、设计责任赔偿和保险制度、（招投标阶段）投标保函，履约保函和双向付款保函制度、工程合同争议评审仲裁机制、（工程咨询）行业自律、专业责任赔偿和保险制度等。值得特别指出的是：由于公款工程项目投资主体的特殊性，应该规定提供担保和保险者必须是产权多元化的金融实体，由公开上市的银行、保险公司或专业担保公司承担，形成风险转移和社会化监督机制，这样可提高工程担保和保险的有效性和严肃性，减少公款工程项目投资的风险。
四、规范建设市场交易秩序的第四方面建立有效的价格交易机制
“价格”是建设市场各交易主体所关注的一个重要方面，也是工程项目投资宏观决策和提高投资效益的一个核心问题。我国现行公款工程项目造价管理体系脱胎于计划经济体制下的管理模式，尽管按市场经济的要求进行了多次改革，但仍有许多不尽合理的地方，主要表现在工程咨询决策以及工程设计、施工承包等的计价仍然是沿用政府定价的模式，没有形成市场竞争的价格机制。因此，必须改革我国现行的工程造价管理制度，建立有效的符合市场经济规律的交易价格机制。具体措施包括：重视公款工程项目前期经济性评价的相关参数进行修订以适应国家经济体制改革和经济政策调整，同时引入动态投资管理机制，建立完善的工程价格信息系统；在工程咨询和设计领域，逐步淡化政府定价色彩，以形成市场定价、优质优价的竞争机制；在工程招投标和承发包阶段，按照统一工程量计算规则和工程项目划分的规定，推行以工程量清单招标和合理低价中标等。这样，通过对我国现行工程造价管理制度的改革，形成在国家宏观调控下以市场形成工程价格的机制，从根本上解决我国公款工程项目投资管理中缺乏竞争、效率不高、运作欠规范等问题，实现市场对资源的优化配置，提高公款工程项目投资的总体效益。
（作者：中南大学傅纯）
