作为我国工程造价管理改革的一个实质性步骤，今年7月1日开始实施的“工程量清单”招标办法被许多业内人士视作为推行“最低价中标法”的前奏。尽管很少有人对清单招标的意义提出异议，但对市场趋热的最低价中标法，最近以来一些业内人士，特别是一些资深专家和大企业负责人，仍然在多种场合表露了各自不同的看法。那么，究竟应该怎么看待这一重大的、政策导向下的制度变革趋势？实践中它究竟还存在那些问题？制度完善的方向又在那里？
“良序”还是“魔匣”
从市场层面分析，推行最低价中标的市场趋势实际上早已显现。近年来，绝大多数外国政府和境外机构的对华贷款或投资项目都采用了这一国际通行的招标方法，国内有些地区也已经全面实施或正在积极试点这项制度。比如肇庆，早在1999年就在试点工程造价改革的基础上，推出了最低价中标法；杭州也从2000年7月开始推行“无标底招标”，之后一年间，累计完成无标底招标项目296个，中标的合同价平均比预算定额价降低了约15～20%。今年5月，厦门在多年探索清单招标的基础上，全面实行了最低价中标法。该市招标办主任陈锦良向记者介绍，实施最低价中标法的最初两个月里，当地建设工程招标的中标价比工程预算控制价平均降低23.86％。
但人们同时还看到，在很多地方或工程，实施这一制度也出现了不少问题，最突出的就是加剧了市场的恶性竞争,导致施工企业失去了应有的利润空间。
据有关媒体披露，不久前世行贷款投资的华南某高速公路停工的原因就是中标价太低。该报道虽然没有透露这个项目具体的中标价，但据了解，招投标时其中一家国内施工企业的报价居然低于标底价30%。这种不计成本的低价竞争，令当时同场投标的国外建筑商大惑不解。近年来，不但外国机构贷款的工程项目多次出现类似情况，国内工程项目低于成本恶性竞争的情况更甚。在一些已经推行最低价中标法的地区，投标价低于预算控制价15%至30%的非常普遍，甚至中标价低于预算控制价30%至40%的也并不少见。
与此相连的是：由于中标价太低，为了维持项目运转，有些企业采取了高索赔策略，有的甚至干起了偷工减料、扣克或拖欠民工工资、挪用安全技术措施费等严重损害工程质量和民工利益的勾当。
因此有人认为，与其说最低价中标法为最大限度地降低工程造价创造了条件，毋宁说它是一个“逼良为娼”的“魔匣”——加剧了市场的混乱状况。
都是“最低价”惹的祸？
最低价中标法究竟是“良序”还是“魔匣”？一个不容回避的问题是，从发达国家和地区实施这项制度的情况看，它不但没有这么大的恶名，甚至还被认为具有促进投资效益最大化、简化评标、抑制腐败、促进承包商提高管理水平和效率等制度功能。为什么在我国就成为“祸源”了呢？
浙江省建筑业协会秘书长胡绍曾认为，造成这种情况的关键原因在于我国建设领域的市场化程度太低，企业还没有成为完全独立的市场主体。一方面，业主往往把最低价中标当成无限压价的好机遇，殊不知招标时依据的工程设计图纸只是“概念”产品，工程实物要通过成千上万种原材料、部件，经过科学管理、施工、安装而成，其成本价格也是客观的。另一方面，施工企业改革仍然滞后于市场的发展，习惯用计划经济的办法来对待市场经济的事物，往往先以低价拿到工程，然后用各种索赔手段，或者请领导出场协调，甚至用高估冒算、偷偷减料等办法来弥补低报价的不足。
而据一些专家介绍，最低价中标法不仅是市场发育相对完善的国家和地区采用的一种具有较高市场效率的交易方法，从某种意义上讲，它还是一个国家和地区市场发育相对完善的标志。换言之，只有在市场条件相对完善的环境里，它才能最充分地发挥其制度性的优势。我国建设领域的改革显然离市场化还有很大距离，在这种情况下过于急燥地推进这项制度，出现一系列问题也就在所难免了。
除了上述客观原因外，让最低价中标背上“恶性竞争”骂名的另一个重要原因是市场对“最低价”的认识和管理存在严重误区。实际上最低价中标法必须严格禁止低于成本的竞标行为，这是我国《招标投标法》《价格法》和《反不正当竞争法》等法律所明确的一个不可逾越的界限。但在实践中，这个问题既没有得到应有的重视，也没有实施有效的管理。在有些地方，政府主管部门甚至公开表示，“只要是企业的自主报价，就是合理的”。
制度完善的方向在那里？
必须承认，目前我国实施最低价中标法还存在许多问题，这其中有市场发育不完善和企业改革步伐过于缓慢的原因，也有政府监管措施不到位的问题。由于交易方式直接关系到交易双方的利益，特别是在这种交易方式影响到其中一方的生存时，如何有步骤地、谨慎地推进这项制度，应该成为政府有关部门当前必须考虑的问题。
但同时我们也必须看到，最低价中标法本身的先进性是不应该被抹杀的。从市场发展的角度看，它应该成为我国建设工程交易制度与国际惯例接轨的目标之一。因此，一些专家和企业界人士认为，所谓“谨慎”的态度也并不是消极地等待市场条件成熟，而应该在积极创造条件的基础上推动这项制度真正实施，包括：
——加快市场完善步伐，加大规范建设市场的力度，确保公开、有序的市场竞争环境，进一步完善市场准入机制、严格清出机制，确保规范有序、公平、公正的建筑市场环境，在招投标过程中应严格查处低于成本价的恶意竞标行为。
——目前各地制定的判别或限制低于成本投标的规定不少，但缺陷也非常明显的，突出问题是：专家评估的主观性有余，客观性不足；定性方法与定量方法结合不够，有的同类型的工程甚至是同一工程，不同的专家可能会评出截然不同的结果。在深圳，主管部门受理的有关招标投标的投诉中，涉及是否低于成本的投诉占50%以上。因此，最关键的是制订低于成本投标的判别原则、方法和程序。
——为保证最低价中标实施，相关制度的建立和健全应该加快。比如：保证担保制度，目前除了业主要求承包商提供的履约担保之外，实际上还应该应大力推进与之对等的工程款支付担保制度，以确保承包人合同义务履行完毕后，能够顺利取得相应报酬。
——对企业来说，必须加快改革，特别是要加快以造价为管理中心的改革。在真正实现自负盈亏、自主经营的同时，强化管理，降低成本，在国家定额指导下做好本企业报价定额的制定工作，主动适应新的市场条件下的竞争形势。
最低价中标法在国外的应用
招标投标制度起源于英国。英国建筑工程在进入评标阶段时，最初由业主和工程师要求各投标者对投标文件中不清楚和不完善的地方加以澄清和解释，然后评审投标者资格，请有关的投标者个别会谈，讨论关于资格的问题，最后评标时，报价最低的投标书应被评为“财务报价最有利者”。只要技术、合同与行政管理方面也同样令人满意，一般来说此标书就会被业主认可。这就是最早的、具有最低价中标法雏形的建筑工程招投标办法。
在美国，政府立法规定10万美元以上的政府工程必须采用最低价中标法。基本程序是：一、业主提前一个月在指定报纸和英特网上发布招标消息。二、审核投标者资格，重点检查工程担保保函、履约保函和付款保函，以及其它一些业主根据工程特点提出的条件。三、合乎资格的投标者采取密封报价、公开唱标、价格竞争、当场确定最低价者中标。
在日本，一般规模以上的政府公共工程采用一般竞争招标。一般竞争招标是通过公布竞争招标的工程概要，希望投标者全部参加竞争投标，原则上以最低价格的投标者作为中标者的合同方式。但所谓的“全部”是指具备一定资格的投标者。为防止倾销，日本还设置了低投标调查制度和最低限制价格制度。一般竞争招标方式的对象为工程预算价格在7亿3000万日元以上。其次，指名竞争招标在日本也采用较多。发包者事先通过对参加竞争者的资格审查编制有资格企业名录，在个别工程发包前从名录中选择多家满足发包工程等级、技术、地理条件等的公司予以指名，通过这些公司的竞争投标而缔结合同的方式。指名竞争招标原则亦为低价中标原则。
我国香港特别行政区目前采用原港英政府遗留下来的最低价中标法。虽然没有立法规定政府工程必须采取最低价中标法，而且在招标公告中都要声明\"政府不一定采纳索价最低的投标书或任何一份投标书\"，但实际运作中一般都是最低价中标。如不采用最低价中标，负责提交评审投标书报告的工程师要向投标委员会做出详细解释。
（孙贤程）
