一、我国开展工程招投标的基本情况
工程招标投标，是一种竞争性的工程发包方式，起源于私有制条件下建筑商品的生产与交换，是发达国家和国际金融组织普遍采用的一项重要制度。我国从八十年代初期开始在工程建设中推行招投标制度，目前已建立了工程招投标的法律制度和管理体系。《建筑法》、《招标投标法》的相继颁布实施，标志着我国工程招投标活动开始走上依法实施和依法管理的轨道。
2000年5月，国务院办公厅印发了《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督职责分工的意见》（国办发［2000］34号），规定建设行政主管部门负责各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法；其他项目招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；国家计委负责组织国家重大建设项目稽查特派员，对国家重大建设项目的工程招标投标进行监督检查。
目前，全国地级以上城市（包括地、州、盟、下同）和80%以上的县级市（县），均经批准在建设行政主管部门下设了工程招投标或建筑市场监管机构，约有专职工作人员1.5万余人，初步形成了全国工程招投标监管体系。1994年前后，一些地方为解决工程信息仁慈不畅、工程交易活动透明度不高等问题，相继建立了有形建筑市场。现全国已有328个地级以上城市建立了有形建筑市场，占地级以上城市总数的97%；一些工程数量较多、投资规模较大的县级市，也因地制宜地建立了有形建筑市场。
近几年来，各级建设行政主管部门认真贯彻执行《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》等法律法规，不断加强法规制度建设，进一步健全和完善有形建筑市场，依法规范工程招标投标活动，加大了对工程招投标活动中违法违规行为的查处力度，从源头上预防和治理工程建设领域的腐败现象，取得了较好成效。据国家统计局统计，2002年全国施工投标承包的永恒建筑面积占全部房屋建筑面积的72.7%，比2001年、2000年分别提高了3.6和8.2个百分点。
二、当前工程招标投标中存在的主要问题及原因分析
尽管我国的工程招投标取得了较大进展，但仍存在许多问题，突出表现为：
（一）业主规避招标和招投标弄虚作假的问题严重
尽管《招标投标法》实施两年多了，但一些建设单位依然是不知法、不守法，甚至以身试法、公然抗法。一些依法必须实行招标或公开招标的工程项目，其业主或主管部门受某些利益驱动，采取种种方式规避招标或规避公开招标。例如：有的将依法必须招标的工程项目化整为零或分段实施，使之达不到法定招标的工程项目规模标准；有的仅对部分工程如主体结构或地基基础进行招标，而装饰半个等则直接发包；有的将依法必须公开招标的工程项目，公在较小地域范围或本系统内发布招标公告，甚至违法搞邀请招标等。至于招投标弄虚作假，主要是业主与投标人或招标代理机构串通，搞“明招暗定”或都是投标人相互串通，一家投标、几家陪标，事后搞“利益均沾”。
（二）行业尤其和地区封锁的问题比较突出
2001年4月，国务院发布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。各地建设行政主管部门按照国务院的要求，着手清理带有地方保护内容的法规、文件，取得了一定效果，但与国务院的规定还有不小的差距，地方保护、部门分割的问题仍未得到根本解决，统一开放、竞争有序的建筑市场远未形成。一些地方或部门以种种方式设置障碍，排除或限制本地区或本部门、本系统以外的勘察、设计、施工、监理单位参加投标的现象依然存在。例如，有的对外地队伍进入本地市场要求交纳高额费用，有的规定未取得本地区或本部门、本系统“身份”的不得参加投标，有的单向限制本地区或本部门、本系统以外的企业参加投标的数量，还有的规定在评标时给获得本地区或本部门、本系统有关奖项的投标人加分，等等。一些垄断性行业部门，如电信、消防、供水、供电、供气等部门，要求由其指定的企业承揽相应的工程，否则，不予办理相差手续。
（三）工程招标投标管理体制尚未理顺，对重点工程招标投标的监督管理仍有交叉。
按照国务院规定的分工，建设行政主管部门负责房屋建筑和市政工程项目招标的监督执法。但在一些地主，许多房屋建筑和市政工程被列为重点工程，不纳入建设行政主管部门的监督管理。对专业工程中的房屋建筑工程招投标由谁来监管，建设行政主管部门与相差专业部门也存在意见分歧。另外，全国的粮库工程招标投标，基本上也没有纳入建设行政主管部门监管。
（四）工程招标投标监管力量不足
目前，我国正牌建设的高峰期，工程建设规模大，且工程建设由项目法人负责，许多项目的建设单位是一次性业主，缺乏工程的经验，又相对分散，给监督管理带来很大难度。而建设行政主管部门管理建筑市场特别是规范业主行为又缺乏必要的手段，监督执法机构在编制、经费等方面也缺少应有的保障。目前，各地的工程招标投标监管机构和其他一些监督执法机构，基本上都是事业编制，依靠收取一些监督管理费维持运转。对于这些行政事业性的收费，恐怕很难维持长久，而一旦收费被取消，这些机构的生存就会出现问题，市场监督执法力量不足的矛盾将会更加突出。
（五）少数领导干部和有权部门违法干预工程招投标现象依然存在
近几年，各地持续开展了整顿规范建筑市场秩序工作。不少地方针对领导干部违法干预工程招标投标的问题制定了党纪、政纪处分的规定，对领导干部“约法三章”，严禁违法干预工程发包承包活动。目前，领导干部违法公开干预工程发包承包的现象确实比前几年明显减少了，但个别领导干部以解决某家企业职工吃饭问题为由，或明或暗地指定承包队伍的现象依然未能完全杜绝。一些有着这样或那样特殊权力的部门，公私合营其职权，或是向业主“推荐”承包队伍，或是向总包企业“推荐”分包队伍，或是强行要求购买其指定厂家的产品工材料，否则就不给办理相应手续或是予以种种刁难。
（六）行贿、受贿等腐败现象和经济犯罪案件时有发生
随着监督制约机制的逐步建立和反腐败力度的加大，近几年来，工程建设领域的经济案件呈下降趋势。但相对其他一些行业和领域来看，工程建设领域的腐败现象和经济犯罪仍较多，特别是一些在国内外影响很大的重大案件，其腐败分子的一些犯罪事实往往都与工程发承包活动有关。
据分析，千万上述问题的主要原因是：（1）建筑市场的法制建设不健全，有关法律对一些违法行为缺乏相应的处罚条款，市场各方主体的法制意识和信用观念均较淡薄，政府主管部门的监督执法水平不高，有法不依、执法不严、违法不究的问题十分突出。（2）建筑市场的供求关系严重失衡，生产能力明显过剩，过度竞争导致了无序竞争甚至是恶性竞争。（3）建筑市场监控手段落后，信息化水平不高，建筑市场监管力量不足，监督执法队伍在编制、经费等方面缺乏应有保障。（4）建设体制深化改革的步伐缓慢，许多政府投资工程仍延袭计划经济时期的管理模式，以工程担保、工程保险为核心的工程风险管理制度在我国尚未建立起来。
三、对策和建议
针对我国当前开展工程招投标存在的突出问题，对加强和完善我国工程招投标管理提出如下对策和建议：
（一）进一步加强工程招投标的法制建设，依法规范工程招投标活动的各个环节及各方主体的行为
2000年1月1日《招标投标法》的正式实施，对于规范工程招投标活动及各方主体行为，创造公开、公正、公平竞争的市场环境，促进投资效益提高，以及遏制腐败现象产生等，都发挥了重要作用。但《招标投标法》对部分违法违规行为未作处罚规定，不能给予有效打击。如《招标投标法》第三十七条规定，评标委员会组成人员中，技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。但对违反这一规定的行为未设置处罚条款，千万实际招标投标活动中评委组成违反法定要求的现象相当普遍。《招标投标法》第二十四条规定，自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。但对违反这一规定的行为也未设置相应的处罚条款。许多招标人正是利用缩短招标时间，不给其他投标人足够的制作投标文件的时间，从而搞虚假招标，使其事先选中的投标人中标。
（二）继续健全和完善有形建筑市场，发挥其作用，规范其运行
各地的有形建筑市场自建立以来，大大提高了工程交易活动透明度，增强了政府的有效监督，较好地解决了规避招标和招投标弄虚作假等问题，遏制了工程建设领域的腐败现象。据监察部门统计，1995年发生在工程建设的违纪违法案件有4700多件，2000年为2197件，2001年下降为1423件。但是，一些地方的有形建筑市场在运行中也存在着下个不分、收费不合理，以及地方分割市场和行业保护等问题。
2001年3月，国务院办公厅转发了建设部、国家计委、监察部《关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》，对有形建筑市场的性质、功能、作用及其规范运行等都提出了明确要求。建议要认真贯彻执行国务院通知要求，进一步健全有形建筑市场的功能，充分发挥其在防止规避招标和在招投标活动中弄虚作假等方面的作用。同时，规范有形建筑市场的运行，重点解决部分有形建筑市场同政府监督管理机构“一套人马、两块牌子”、违法干预招投标活动以及收费不合理的问题。
（三）强化工程招投标监督执法队伍的建设
规范工程招投标活动，一方面要完善法律法规，加强，普法，提高当事人的守法意识，另一方面还要强化监督执法队伍的建设。针对当前工程招投标执法力量不足的问题，建议国家明确规定工程招投标监督执法机构必须由财政侠客拨款，有条件的应纳入公务员编制序列。同时，要严格执法程序，严肃执法纪律，提高执法人员的业务素质和执法水平，对于监督执法队伍中的腐败分子或执法犯法、徇私枉法的人员要坚决予以清除。
（四）加强信息技术和信用档案建设，为政府加强对工程招投标活动的监管提供保障
当前，我国正牌建设高峰期，工程项目多、建设规模大，但建筑市场监控技术手段极为落后。因此，亟待研究建立建筑市场监管信息，应当建立建筑市场企业善、专业技术人员和工程项目管理的数据库，并形成信息网络，充分发挥高新技术在工程招投标监管中的作用。同时，对发生工程质量案例事故或者严重违反工程建设强制性标准和有建筑市场违法违规等行为的建设单位和工程勘察、设计、施工、监理、招标代理、造价咨询等企业，以及负有责任的注册建筑师、结构工程师、监理工程师、结构工程师、监理工程师、行医建筑业企业项目经理等专业人员，建设行政主管部门要在作出处罚决定后，将受处罚的有关单位和责任人员在有关信息网络上公布，并作为不良记录载入有关数据库，形成其信用档案。
（五）积极开展政府投资工程管理方式的改革
我国对政府投资工程的组织实施，基本上仍沿袭计划经济时期的管理模式，许多政府投资工程项目“投资、监管、使用”多位一体，相互之间缺乏必要的监督制约机制，而且由大量分散的临时基建班子搞建设，不仅不利于工程项目的顺利实施，还使经验难以积累、教训难以汲取、责任难以落实。在许多发达国家和地区，政府投资工程都是由专门的政府机构负责实施管理，有关政府部门之间分工明确，并有着严格规范、制约有效的管理体制和运行机制。因此，借鉴国际通行做法，结合我国国情，积极开展政府投资工程管理方式的改革，是整顿和规范建筑市场秩序的治本之策，也是保证工程质量、提高投资效益，以及从源头上遏制腐败的重要举措。
（六）抓紧研究建立工程担保和工程保险制度
长期以来，我国政府主管部门习惯于采用行政的办法和手段监管建筑市场，近几年已开始重视和使用法制手段，但还不会也不善于运用经济的办法和手段约束建筑市场各方主体的行为。
在工程建设中实行工程担保和工程保险是一种国际通行做法。在许多发达国家和地区，都有着比较完善的工程担保和工程保险制度，普遍用于工程招投标、合同改造、质量保修、施工案例等，通过经济杠杆约束建筑市场各方主体的行为，使“守信者得偿酬，失信者受惩罚”，有效地解决了市场信用关系和工程质量案例等问题。为此，应当参照国际惯例，结合我国国情，尽快在我国建立起工程担保和工程保险制度。
（七）进一步理顺政府对工程招投标活动的监管体制
按照国务院办公厅《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督职责分工的意见》的规定，我国对工程招投标活动的监督执法，实行的是多部门分别监管的体制。在实际执行中，还将工程项目分为重点与非重点工程项目，分别由不同部门进行监管。这种建设管理体制恐难适应市场经济发展的需要，也不利于形成统一开放的建筑市场。为此，建议国家能统筹研究解决我国的工程建设管理体制问题。
作者单位：河北省廊坊市建设局 董海涛
