近期，我们在对一些工程建设项目实施竣工决策审计中发现，一些项目在发包过程中存在不正常、不合理现象，给建设项目埋下了隐患。具体表现为四种形式：
一是“假总包”。某建设项目，业主通过项目主体招标确定了土建施工队伍，按照招标文件及施工合同的规定，施工范围仅包括土建、一般给排水、普通照明等，不包括消防系统、空调系统等专业工程，但在业主的干预下该土建施工单位以总包的名义与其他专业施工单位签订了消防工程、空调工程的分包协议。通过假总包方式，逃避招投标，为违规行为提供了可乘之机。
二是“二次分包”。在一些工程项目中，承包人承揽到工程后将工程全部或大部分转包给其他施工队伍，并不派人进行管理，只是为了从中收取一定的费用。有时转包不止一次，出现层层转包，层层剥皮，雁过拨毛。此种行为对工程建设危害极大。
三是“指定分包”。按照有关规定，甲方指定分包是被允许的，但在实际操作过程中，甲方将工程指定分包给一些无资质或资质低的队伍施工，有时为了本身的利益将工程分包给自己的下属企业或相关企业。这样将增加工程建设项目的管理难度，留下隐患。
四是“附带式兼包”。即一些不具备施工能力的设备材料供货方以包安装的名义承揽工程。一些生产设备材料的厂商以供货并包安装的名义进行工程施工，如某建设项目空调机房工程，一空调设备供货商与业主签订合同，提供空调有关设备并安装。这样逃避了有关部门对施工队伍的管理，扰乱了建筑市场。
针对以上问题，笔者建议采取相应的措施。一是改进工程建设管理机制。鉴于目前建设项目管理的现状，应改进项目管理机制，采取委托承建、代理承建、与市场接轨第三方承建移交方式，实施工程建设项目管理与工程咨询机构相结合，建立专门化的建设项目管理机构的专业人员承担长期责任，以完善工程发包管理。
二是提高建设单位的管理水平。针对不少建设单位缺乏工程建设管理经验，对工程建设程序及法规不了解，没有相关的专业人员的实际，应采取健全内部控制制度、岗前培训、聘请资深管理人才、建立严格的内部考核机制等措施，杜绝工程承发包过程中的漏洞。
三是加强审计监督，查处违规行为。除做好在工程发包过程中跟踪审计监督和建设项目竣工决策时的事后监督外，还应该通过信息披露的形式，促进有关部门及时完善制度和规章，规范工程发包管理。
作者：江苏省徐州市审计局 胡柏华
