经过近20年的发展，BOT模式已经从当初的一种招商引资、融资工具，发展成为政府项目与社会需要相结合的杠杆和渠道，成为政府资源与社会资源更好结合的一种方式。怎样将政府资源与社会资源有机地结合起来，提高项目开发、建设、运行全过程的效率，便成为BOT的核心。
基础设施建设主要矛盾由资金转为效率前不久，中港第二航务工程局以BT模式参与山西关门至侯马高速公路项目工程施工，这是该局历史上最大的高速公路项目，也是中港集团第一个国内大型公路资本运营项目。BT是英文“建设—移交”的缩写，即对工程项目进行投资、融资、建设管理和施工总承包，然后移交，再由项目发起单位回购。
1993年以后，我国利用外资政策发生了重大变化，在基础设施方面，对外资直接投资由限制转向引导，BOT（建设-运营-移交）模式开始受到我国政府的高度重视。随着时间的推移，BOT相继派生出BT、OT、TOT等种种新的模式。这些模式不仅缓解了大规模城市建设资金的短缺状况，而且使政府从直接管理建设项目的事务中解脱出来。
尽管BT非常适合目前中国的市场经济形势，但在近几年的实际操作中，却出现了一系列问题：一是进行BT运作的一般为市级政府，如果资金不足，则在回购项目时拖欠施工企业大量资金。二是工程成本太高。据有关方面提供的数据，同样的工程，西方发达国家可获纯利5%，而我国仅为7‰。三是在技术、设备和人才构成等方面存在差距。
产生这些问题的原因在于，过去人们片面将采用BT乃至BOT模式理解为主要是为了解决资金问题。投资咨询专家袁兴林认为：“在资本市场和信息发达的时代，基础设施建设的主要矛盾已不再是资金问题，而是效率问题了。”BOT虽然派生出BT、OT、TOT等模式，但其核心依然是围绕基础设施建设项目，将政府资源与社会化资源（包括人力、资本、管理、技术）有机地结合起来，科学地运用到项目的提出、设计及融资、建设、运营、维护等项目全过程的各个方面，来提高项目开发、建设、运行全过程的效率。
一个项目应当如何运作？其决定要素就是看采用哪种方式运作效率最高。也就是要在合理、合法的前提下，从整体、长远利益来衡量,看谁的效率最高。BOT及其派生出来的模式，实际上包含的是运作项目的同一种理念，即更高效地运作项目，使投资者能投资，同时达到政府、投资者和项目使用者三者利益的平衡。简单地讲，就是“政府有政绩，企业有效益，公众得利益”。
政府是解决好效率问题的主角和启动者公路建设发展到今天，更重要的是解决好效率问题。另外，还要从中、长远发展角度和系统的观点来考虑问题，其中更重要的是，更多地将项目的社会与人文因素考虑进去。解决这个问题，政府是主角，是启动者。
BOT并不是一种“完全市场化”的运作模式，政府应始终参与到项目的全过程中去，不能只是“有所不为”，而要在BOT的框架下“有所为”。政府要创造条件，承担各种各样的责任，解决种种不能靠市场机制有效解决的问题，承担应该由政府承担，且最适合由政府承担的风险。
政府要担任很多角色，一方面，从制定配套法规、配套项目的开发程序，到项目设计、运营、销售等实施过程，政府都要参与；另一方面，要选择由谁来做最合适。政府要结合大到宏观、小到微观的具体背景，从项目的条件、目标、目的和社会期望多方面考虑问题，安排BOT的结构，科学地安排风险规避和分担机制。
基础设施项目投资大、开发期长、投资回收慢、涉及面广，整体风险是必然存在的。但如果能通过某方式有效地分散风险，使得项目的各方参与者所承担的风险在可接受和可控制范围内，那么项目的成功就有了坚实的基础。这才是BOT或BT、TOT等存在的主要理由之一。
此外，政府应该在程序上、组织上和法律上，把政府与投资者的关系以及同项目使用者的关系理顺，特别是一定要在协议中把权利和义务约定好。同时，政府始终要参与项目的实施与贯彻，使政府资源与社会资源在BOT的运作中处于同等竞争的地位。袁兴林指出，从BOT项目的前期开发到设计、融资、投资、建设、运营维护，要有一个明确的部门始终代表政府（甲方）的利益，否则BOT将流于形式。
BOT不但较其他方式复杂，而且涉及到多方面的利益平衡问题，不是投资者、政府单方面可以操作的，因此政府要安排合适的专业机构来参与运作。通过中介机构安排BOT，减轻的不只是政府负担，更主要的是，由专业机构来承担从初步建议到项目结构框架设计，从组织投资者到组织法律文件与合同谈判等工作，更好地把BOT运用到项目中去，更好地解决项目结构问题和多方利益共赢问题。
对政府而言，运用BOT解决的不仅是资金问题，更体现了政府的一种价值观。在BOT框架下，通过合理的程序组织、结构安排、风险分散及政府资源与社会资源的结合，不但大大地提高了项目的效率，降低了公用成本，而且体现了更公开、更公正、更透明、更科学的经济文明和社会发展价值观。
（葛运溥）
