一、建设工程监理制度简介
按照《建设工程监理规范》（GB50319-2000）[1]（以下简称《规范》）前言的说明：“所谓建设工程监理，是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家有关工程建设的法律、法规，经建设主管部门批准的工程项目建设文件，建设委托监理合同，对工程建设实施的专业化管理。实行建设工程监理制，目的在于提高工程建设的投资效益和社会效益。”实行建设工程监理制的原因，首先，由于社会分工和专业化，建设单位与施工单位之间客观上存在信息不对称，为了消除信息不对称和节约交易费用，监理单位作为职业化的社会中介咨询服务机构受建设单位的委托，代表建设单位对施工单位履行工程施工承发包合同进行专业化监督管理。建设单位与监理单位之间是一种委托——代理关系，监理单位接受委托之后，建设单位就把一部分工程项目建设的管理权力授予监理单位，这也是一种授权与被授权关系，但权力一经授予，非经法定程序不得解除和剥夺。
其次，工程建设施工不确定性永存，风险无可回避，合同契约不可能十分完备，建设单位和施工单位出于各自的利益和立场，双方经常会或至少可能会对施工承发包合同条文的含义的理解和解释顺序、工程建设的实际建设状态的定性和定量以及质量、进度和价款的支付等等事务产生争议或争端，如果协商不成事事都诉诸仲裁或司法手段，双方都将耗费大量的人力、物力、财力和时间，而且官司胜负、鹿死谁手难以预料，风险太大，此时，双方事先赋予监理准仲裁员的职能和权力，在甲乙方之间发生争端的时候，监理代表公正、独立、自主的第三方进行调解和协调，不失为一种降低双方的风险和节约交易费用的有效途径。诚然，某些事务——比如日常工作联系——双方可能并无争端，但是在能够想象的范围内双方必然会有争端，为了统一标准和节约交易费用，工程项目建设管理只能以双方产生争端为基本假定和逻辑前提，而不能假定双方不产生争端，更不能假定双方的关系是“好”得很！如果设想双方不产生争端，双方就建设工程承发包合同的所有事务都能自行通过某种交易费用较低的协商方式得到解决，取得令双方都能满意的结果，而且还不损害任何其他方的利益，那就可以得出结论，赋予监理准仲裁员的职能和权力是多余的，为此支付监理费用是一种浪费，遗撼的是，事实并非如此。监理作为独立的第三方意味着监理不仅仅只是建设单位委托的代理人那么简单——单纯的代理人的唯一的职责是在委托的范围内最大化地维护委托人的利益。建设工程监理制度建立在双方可能或必然产生争端的逻辑基础之上，是为了节约交易费用提高效率，经双方共同认可和授予工程监理权力的制度安排。区别在于，建设方系主动授权，此授权涉及施工方的切身利益，按照权利对等的原则，需施工方同时授权，鉴于建设方无可争辩的强势地位，施工方只能被动授予监理单位权力，否则将被淘汰出局。换言之，建设单位或业主与承包商可能或必然产生争端是因，监理作为和代表独立的第三方进行协调和裁决是果。并不存在反向的因果关系。所以，建设工程监理制度发展到成熟阶段，就有按FIDIC条款的说法：“以监理工程师为核心”，或者按《规范》总则第1.0.3条之规定：“建设单位与承包单位之间与建设工程合同有关的联系活动应通过监理单位进行”等规范性表述。
最后，如果建设方属于公共部门比如政府，建设的工程项目理论上供全体国民使用，建设方与全体国民之间属于提供服务者与被服务者的关系；如果建设的工程项目属于商业开发，建设方与物业的最终拥有者或潜在拥有者或承租者属于直接或间接的卖者和买者的关系。建设过程中委托了职业化的中介咨询机构监理单位进行专业化管理，其管理绩效和工程质量水平应该是值得信赖的，这将降低整个社会的交易费用，此时监理代表社会公信力。
所以，监理代表建设单位或业主，以建设方与施工方之间的信息不对称为基本假定;监理代表独立的第三方，以双方的关系是产生争端为逻辑前提;监理代表社会公信力,以监理的职业业绩和社会信誉为表现形态。前两者乃是建设工程监理制度产生和演变的总根源，既是逻辑起点，又是历史起点，属直接原因；后者乃是社会公众对前两者的实践效果的事后肯定和追认，属间接原因。
二、某专业部委的工程项目建设管理的一些操作办法与基本战略态势和博弈格局的判断和认识
某些部委（如果没有其他特别的注明，本文的研究都指某专业部委）的工程项目建设管理具有以下若干特点：
1、工程项目建设管理基本上仍沿袭计划经济时代的做法，建设投资资金主要来源于国有资金，建设管理体制自成一体，在共同体内，使用单位、建设单位、设计单位、施工单位和监理单位一应俱全，都归属于同一个上级主管部门主管，属于典型的“同体监理”、“同体设计”、“同体施工”和“同体建设”。
2、建设单位或主办单位只是工程项目建设管理的一个派出机构，远远不具备自负盈亏和自主决策的独立的项目法人主体地位，管理工程项目的权利的合法性来源于上级的行政或政治的多重委托——代理而非经济委托——代理，主要承担工程建设的进度责任和质量责任，无需承担投资责任；不仅如此，由于投资多对其政绩和管理绩效有莫大的好处，所以更有动力和激励扩大建设规模和标准，直接加大工程投资。但建设单位本身不拥有投资权力。
3、既然建设单位或主办单位没有投资控制权力，那终究得有人或机构拥有权力，通常是由计划统计部门或“审批中心”拥有项目的立项权——决定投资方向、投资规模和投资标准权——和工程造价的最终确定权——竣工结算的审定权。以竣工结算的审定而论，计价依据主要是设计图纸、经审批的设计概预算、工程变更修改图纸、工程变更设计单和现行仍然具有法令性质的定额、费率等；就工程变更设计而言，由于并不深入现场，主要审核工程变更单是否具有合法性，基本上勿需考虑合理性——事实上由于信息不对称往往也无从考察合理性——以及施工单位按工程变更单编制的补充预算是否高估冒算、如何高估冒算又应当如何核减等等。更为重要的还是预算软约束，多年来始终未有一个解决“三超现象”的有效办法。
4、设计单位依据项目委托书进行设计，并编制设计概预算，经过“审批中心”审批的设计概预算理论上成为投资的最高限额。除非另有变更和动态调整，工程竣工结算时除扣除降造费之外，将建安工程费用全额拨付给施工单位（凡投资50万元以上的工程按规定必须招投标，但一方面投标竞争不充分，主要还是“排排坐，吃果果”，另一方面中标价对工程造价最终的确定几乎不起作用），工程竣工结算主要仍采取预算加签证的办法，目前一些省市正密锣紧鼓地推行的工程量清单招投标和单价合同，在某专业部委仍波澜不兴。设计单位为了降低成本，缩短设计周期，勘测设计不够深入细致，另外，工程进度责任高于一切，需赶快出图，因此设计文件出现错漏缺在所难免，为日后工程变更留下后患和施工单位高估冒算留下战略空间。在概预算编制方面，设计单位一如继往地肩负着为国家把好投资关的道义责任，无需承担任何行政、法律和经济责任，行业环境又无市场竞争淘汰机制，结果是导致设计单位不重视概预算编制的精确度，作为设计文件有机组成部分之一的，与设计图纸相配套的概预算错漏缺和错多重所在多有、屡见不鲜。尽管设计概预算必须经过审批部门审批才成立，但由于先天不足，兼之“审批中心”的人力资源的数量和质量都颇令人不敢恭维，结果可想而知。
5、施工单位已成为独立的经济利益主体。随着施工企业经济独立核算、项目法施工等新的制度安排和经营管理体制的实施，现在的施工企业已具备独立的经济主体地位。对承担具体的施工任务的施工单位而言，在本文的分析框架内，与其收益密切相关的主要存在以下两个问题：
（1）工程造价“静态确定”的不合理性和不完善。首先，对于设计概预算的错漏缺，施工单位会提出变更，要求调整概预算，此要求有关方面很难拒绝而且通常也没有理由拒绝；其次，经审批的设计概预算被赋予了正确无比的基本假定，事实并非如此，对于设计概预算的错多重，出于利益立场，施工单位不会提出变更要求，另一方面由于信息不对称和国有投资资金终极所有人的“不在场”，因此，缺乏纠正预算错误的一个正式的制度安排；再次，按照FIDIC条款，工程计价的一切实物工程数量都以监理工程师现场计量为准，某专业部委并未实行，失去了一条纠正预算错多重的救济途径，当然监理的行业自律和水平亦满足不了相应的要求，后文还将论述；还有，竣工结算亦未委托工程造价咨询机构进行审核，又失去了一条救济渠道。
（2）工程造价“动态调整”的高估冒算和无中生有。一般来说，“动态调整”的主要原因系工程变更所致。首先，设计图纸不完善， 工程变更经常会发生；其次，建设施工不确定性永存，工程变更往往难免，甚至无可回避；再次，鉴于施工单位独立的经济主体地位，提出的工程变更和工程签证天然地有高估冒算和无中生有的倾向和可能；最后，鉴于国有投资资金的终极所有者的“不在场”，如果没有强有力的监督管理手段，工程造价是很难得到有效控制的，事实上，工程变更几乎无一例外地以增加投资为代价。工程变更和由此发生的高估冒算和无中生有及其原因，是本文第三、四、五章研究的重点。
6、某专业部委所有的新建工程和更新改造工程，施工阶段都委托了工程监理单位，按照《规范》总则第1.0.3条之规定：“实施建设工程监理前，监理单位必须与建设单位签订书面建设工程委托监理合同，合同中应包括监理单位对建设工程质量、造价、进度进行全面控制和管理的条款”。实际签订的委托监理合同，尽管条文粗疏、含糊不清，尤其缺乏程序性和时间要求的条款，但毕竟有监理单位对建设工程质量、造价、进度进行控制和管理的条款，然而，委托监理合同在履行和执行过程中严重变形走样：
（1）首先，从建设工程监理制度的“出身”和“来源”考察。
监理单位受建设方的委托管理工程项目是一种节约交易费用的制度安排，滥觞于市场经济条件下社会化大生产专业合理分工。但这只是理论，理论的逻辑不等于现实的逻辑，历史的逻辑也不等于逻辑的历史：
①随着政府职能的转变和政府行政权力从众多技术、经济、管理领域的战略性收缩，建设单位与施工单位之间信息不对称的战略性矛盾在可以预见的范围内必将日益凸显，需要培育发达的中介咨询机构以消除信息不对称，其实这也是市场经济的本质特征之一，政府适时地用强力摧生建设工程监理制度，由政府推行的一系列法律、法规、规章和规范的陆续出笼赋予监理制以无可争辩的合理性和合法性，政策层面也允许工程投资支出监理服务酬金，政府遂成为建设工程监理制度的强力摧生者。这与监理制度在其故乡老家系出于“自发扩展秩序”并逐渐形成行业惯例有所不同。
②建设单位以及共同体起初只是政府推行的监理制度的被动接受者，推行的结果是：逐渐发现委托监理管理工程项目未尝不是一种有效和可行的转移风险、责任和节约交易费用的制度安排，况且政府关于工程投资的政策性法规提供了支出监理服务酬金的合法性来源，项目法人负责制尚付阙如，建设单位以及共同体不会觉得委托监理有经济压力，所以，对于委托监理单位管理工程项目从最初的被动接受变为乐观其成，一定程度上遂成为监理咨询服务的需求者，这与发达国家的业主委托中介咨询机构提供专业化服务并支付较昂贵的酬金承担经济责任系出于自发要求有很大的区别。但是，在工程建设的三大控制目标中，通常只是就工程质量的控制委托监理乐见其成，进度和投资控制未必如此。
③对于监理单位及其母体而言，建设监理行业是一只颇为诱人的蛋糕和新的经济增长点，兼之专业服务的担保、保险责任机制尚未纳入视野和提到议事日程，建设监理行业的准入门槛较低，风险较小，一定程度上遂成为监理服务的供给者。但必须指出，监理单位通常属于共同体的组成部分之一，类似于共同体内的一个职能部门，这就是“同体监理”，而“同体监理”恰恰是制约监理的独立性和自主性的渊薮。
各方博弈的均衡结果使得建设工程监理制度形式上得以存在和延续。
（2）其次，从建设工程监理制度的配套实施机制考察。
随着监理活动的展开，监理单位在建设单位与施工单位之间打入了一个楔子，工程项目管理增加了一个博弈者，在此博弈格局中，突出的问题是监理的独立性和自主性受到诸多羁绊和掣肘，来自方方面面的对监理活动的不恰当的干预太多：
①监理的介入理论上是以专业化管理取代和替换建设单位的部分职能以节约工程建设的交易费用，但现实中因种种原因很多建设单位原有的机构和管理职能并没有相应地战略性收缩，这就产生了一个问题，建设方与监理方的管理机构和管理职能存在交叉和重叠，这是建设单位不当干预监理活动的组织原因，同时也是监理单位只管工程质量而不管、不能管投资和进度的直接原因之一。另一方面，监理单位的管理体制以及监理人员的素质、水平和责任心总体上离建设监理的要求有不小的差距。
②目前监理单位从事的监理活动的智能含量普遍不高，技术上基本不存在非监理所不能为的技术壁垒，这是建设单位能够不当干预监理活动的技术原因。
③各方遵守合同和规范的意识普遍不强，建设单位以及共同体内的相关职能部门经常绕过监理方向施工单位发号施令——无论质量、进度、投资或工程变更。由于众所周知的原因，对此施工单位不得不买帐，不仅如此，施工方的诉求也常常绕过监理直接面向前者，这是不当干预监理活动的合同管理原因。
④项目法人负责制尚付阙如，建设单位以及共同体获得工程项目建设管理的权利的合法性来源的非经济性质，决定其有着非同一般的、非经济性质的目标函数和行为偏好，兼之“同体监理”，这是不当干预监理活动的体制原因。
⑤政府的执行和监督机制缺失，政府是建设工程监理制度的强力摧生者，但这只是决策，政府的行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调[2]。后两者相对匮乏和阙如，政府工作失职，这是不当 干预监理活动的政府原因。
对此，寄希望于仅仅将监理行业视为一个新的经济增长点、远未形成与之相匹配的维权意识和具备维权能力以及缺乏相关的独立的意识形态和价值观、又处于“同体监理”条件下的监理单位及其母体有效地进行抵制以捍卫监理的权利、威信和地位，则显然是陈义过高的，不得不被动适应。这就使得《规范》总则第1.0.3条：“建设单位与承包单位之间与建设工程合同有关的联系活动应通过监理单位进行。”和《规范》第 6.2.3 条：“在总监理工程师签发工程变更之前，承包单位不得实施工程变更。”等等规定成为一纸空文。
总之，建设单位和共同体内的相关职能部门以及共同体本身有能力、有意愿干预监理活动，施工单位不得不买帐或者推波助澜，作为共同体的组成部分之一的监理单位无压力、动力和能力进行抵制和维权。后文紧接着将要论述若干具体表现形态并适时举例说明。
（3）其三，从现实的利益博弈考察。
应澄清一个概念，监理的准裁员的职能和权力赖以成立的逻辑基础是建设单位与施工单位产生争端，即双方的关系是所谓的“对立”，可是在工程实践中，两者的关系往往不仅不是“对立”或产生争端，恰恰相反还“好”的很！至少有以下经验事实可支持上述命题：
①在中国现实国情和行业现状仍然充斥着大量的暗箱操作的条件下，建设单位与施工单位的关系如果不是“好”得很而是所谓的“对立”或“糟”得很或产生争端，即使承发包过程中表面上进行了像模像样的招投标，又如何可以设想施工单位能承揽到工程的施工任务？不仅如此，双方之间“好”得很的关系还会往后延伸到施工阶段，乃至竣工验收和工程结算阶段。
②就凭国有建设投资资金无人负责，建设单位与施工单位之间尤其是其中的要害人物之间说不清道不明、不清不楚、不明不白的利害和利益关系，有什么理由和证据断定两者的关系是所谓的“对立”而不是“好”得很？
③投资资金永远是最稀缺的资源，工程承发包交易市场永远是买方市场，建设单位永远占据着强势地位，古今中外皆然。建设单位的成员通常属于共同体内的行业精英，包括权力精英、技术精英、管理精英和“关系”精英，四者可能重合或部分重合。共同体内的行业精英身份的确定往往依赖于过去的工作经历，主要是以往在施工单位工作的经历，系经过若干年的行业博弈和打拼而成，成为建设单位的精英之后，对自己曾经工作过的施工单位及昔日同事仍然保持着相当不错的“关系”和“感情”，据笔者对一些建设单位的人员的学历、以往的工作经历和工作单位、工作态度的倾向性和工作作风的考察似乎证实了这一判断，在行业非制度化管理而很多时候依赖“人情”和“面子”的机制下，此种“关系”的影响力不可小视。反观监理单位，中国将建设监理定义为“是一种高智能的有偿技术服务”，从事建设监理活动的政策准入设置了较高的门槛，有资格染指建设监理这一新的经济增长点同时具备动人可欲性和现实可操作性的只能是拥有较多中高级技术职称的职工又被机构臃肿、人浮于事、存在大量多余亢员所苦且“级别”不低的企事业单位，工程监理单位大多以大专院校、科研院所、勘测设计院以及少数大中型施工企业为依托主办，这就造成了一个问题，监理单位以及监理人员的“出身”和“血缘关系”不如施工单位与建设单位接近，这也是制约监理工作的独立性和自主性的一个原因。
事实上，建设单位与施工单位往往已结成了利益共同体、统一阵线和战略同盟军，两者的成功媾和对双方而言都是一种战略纵深。在此基本战略态势和博弈格局中，对监理单位和监理权利的张扬是十分不利的，形式逻辑也告诉我们，大前提虚假，结论自然就十分不可靠甚至错误。换言之，陷入了逻辑困难。
（4）其四，在工程项目建设管理的实践活动中。
众所周知，工程项目建设管理的三大控制目标质量、进度、投资三者相互制约、相互制衡、相互影响，行政系统与经济系统有着不同的目标函数、行为偏好、价值取向和运行逻辑。建设单位以及共同体获得工程项目建设管理的权利的合法性来源于行政委托——代理而非经济委托——代理，行为偏好必然主要遵循行政逻辑而非经济逻辑。由行政逻辑赋予的行为偏好天然地钟情于工程进度，进度责任高于一切，为了“政绩”、“献礼”、职工“福利”或在规定 的时间内完成投资计划以顺利地向上级部门要到钱花，一切工作重心都以赶工期为旨归，共同体内建设、设计、施工、监理、“审批中心”以及相关职能部门都得为按时完成此“政治”目标而“献身”，“三边”工程屡禁不止，违反建设程序的情形屡见不鲜，有的工程甚至到竣工验收时都尚无一套像样的施工设计图纸，为了寻求表面上“合法”，于是以竣工图纸为依托，实现施工设计图纸的合法化，由竣工图主导设计图，而不是相反。有的工程施工的工期目标要求已达到无视任何合理工期和科学的施工工艺技术的程度，由此经常损害工程质量。但是，无论工期有多么重要，虽然质量差点不要紧，工程竣工交验之后达不到设计要求的合理使用年限而显著地增加大修和日常维修养护的费用也不要紧，也就是显著地增加项目全寿命周期的成本花费不要紧，底线是不能发生质量和施工安全恶性事故。正是在工程进度和赶工期这一点上，建设单位与施工单位的目标函数相契合！因为前者要“政绩”，后者要“信誉”。至于投资控制，则是预算软约束，不管概预算一超再超，也不管多花了多少冤枉钱，只要在现行工程造价管理体制内“合法”就行。这就是行政逻辑主宰下工程建设三大控制目标之间的“辩证”关系！由经济逻辑赋予的行为偏好则是钟情于三大控制目标的最佳组合，其中投资控制相对占据突出的位置，为此必须遵循科学合理的基本建设程序和工艺技术，以及预算受到较硬的约束。技术为行政服务的说法没有错，但行政逻辑张扬到可以主宰一切万物乃至整个宇宙的程度就损害了经济逻辑的逻辑一致性，致使经济逻辑不能贯彻到底，极端的情况是收敛于无形。工程建设管理看似逻辑不一致，却遵循着逻辑不一致的逻辑一致性。
（5）其五，从监理单位的应对方略考察。
在行政逻辑主宰下的工程项目建设管理中和“同体监理”的条件下，监理单位对工程进度是无从控制的，甚至是无从置喙的，不仅如此，质量控制客观上可能会妨碍进度，在一些人看来，监理单位遂成为延误工期的罪魁祸手和绊脚石。投资控制和进度拨款方面，虽然理论上需先经过监理单位审核，后由建设单位或“审批中心”审定，在上述的博弈格局中，监理能不签字并签署肯定性的拨款意见吗？理性的监理单位和监理工程师有必要得罪施工单位和建设单位并进一步有碍于一些人的“政绩”的获取吗？此时监理有压力、动力和能力动用进度拨款的权利——请注意是权利而非权力，两者有很大的区别——敦促施工单位搞好工程质量吗？显然，无论从任何方面来说，这都是勉为其难没有指望和可能的，无为而不能治。
问题还不止于此，在上述的博弈格局中，施工单位在主观上不挑战底线的前提下，工程质量试图偷工减料，监理单位的执法力度经常也要大打折扣。
（6）最后，从博弈结果来看。
综上所述，监理单位控制造价和工程进度的权利不能不是典型的“橡皮图章”，这反过来激励和强化监理对进度和造价控制采取无所用心、无所谓的态度，比如毫无事前控制进度和服务于施工现场的意识，工程拨款胡乱签字盖章等等。既然无从控制也就无所谓控制，不能控制和不愿意控制，这不仅合乎辩证法，合乎马克思所说的“存在决定意识”，还屡屡为大量的工程实践所证实。因此，无论法律、法规、规章、规范、合同和教科书说得怎样的天花乱坠，如“三控制二管理一协调”云云，在现实的利益博弈中和基本战略态势以及种种“潜规则”的作用下，监理的日常工作事务和权利都不能不天然地被铆定在检查工程质量一隅。即便如此，在由建设单位领衔的利益共同体、统一阵线和战略同盟军的战略挤压和战略威慑下，监理控制质量的权利也受到诸多羁绊和掣肘，监理通常只拥有检查工程质量的权利而无质量的否决权就是最好的注脚。笔者曾经见证了这样一件事：位于西南部的某工程施工，施工单位主观上想偷工减料，又严重违反工作程序，隐蔽工程不通知监理验收并拒绝监理检查，客观上施工质量低劣，造成质量事故，大量返工。在进行质量鉴定时，建设单位利用其无可争辩的强势地位包庇施工单位，将不合格的工程强行鉴定为合格，并明示工程施工监理签字认可，监理单位为了捍卫监理的威信和尊严，一定程度上进行了抵制，但监理十分软弱无力的抵抗在由建设单位领衔的统一阵线和战略同盟军的强大而凌历的攻势面前节节败退，最终溃不成军，不得不缴械投降，败下阵来，并挥刀自宫！亲手将监理的独立性和自主性阉割，割去了自己的精神睾丸——违心地签字！不仅如此，工程大量返工的经济损失，建设方还主张归因于天灾，如老天普降大雨和膨胀土地基等，按工程变更或不可抗力给施工单位补偿和“奖赏”，并利用其无可争辩的强势地位将该主张堂而皇之地以所谓的“竣工验收会议纪要”的形式付诸书面。监理单位没有屈服。建设方不经过监理签字认可是否也能给施工单位补偿和“奖赏”，笔者没有追踪调查，结果不得而知。这个事例无非是说明了建设单位与施工单位的关系根本不是什么产生争端或“对立”而是“好”得很以及监理单位只拥有工程项目建设管理的部分不完整的权利而非权力——完整的权利一旦付诸实施就可以、应该、也必须转化为强制性的权力，而且转化的成本和代价还不能太高，否则就是不完整的权利。而不完整的权利，通俗的解释就是：“说你算数你就算数，说你不算数你就不算数；你说算数也不算数，你说不算数也算数！”在“算数”与“不算数”之间，既没有底线又没有上限，中间有着宽阔的战略区间和变通回旋余地，因时因地因事因人而异。《中华人民共和国建筑法》第三十条第一款规定：“国家推行建筑工程监理制度。”既然推行监理制度，首先就得解决逻辑困难的问题，解决大前提虚假的问题，行业改革千头万绪，困难重重，我们面临的诸多困难中首先是在于逻辑困难。
其实教科书[3]已经明明白白地告诉我们，项目法人负责制与建设工程监理制是一对奇怪的双胞胎，两者须臾不可分离，要么双双而至，要么双双而去，目前最主要的问题是我们与后者不期而遇，后者却是跛足和瘸腿的——“同体监理”，前者迄今尚付阙如。自然，前者的问题并非某专业部委所独有，但某专业部委的特殊性是兼之有后者的问题。只要前者不落到实处，建设单位与施工单位就有可能、而且很多媾和成事实上的战略同盟军，而后者的关键问题不解决。在此基本战略态势和博弈格局中，监理单位的工程项目建设管理的权利就摆脱不了被肢解、阉割和强奸的梦魇和宿命。更何况，为什么要坚定不移、义正辞严地抵制和抗拒“霸王硬上弓”？为什么要捍卫监理的权利？被强扭的瓜尽管不甜，但毕竟还是瓜，本文不为任何人作辩护，须知监理单位和监理工程师不是大姑娘，抵抗强暴有没有能力固然是一回事，有没有压力和动力又是一回事。
7、监理单位真正拥有一定权力的是工程变更，即施工现场的工程数量变更和施工条件变化。众所周知，工程变更通常会引起工程造价的变化，也就是动态调整。某专业部规定一次变更设计增减投资在20万元以下的变更属于Ⅲ类变更，一次变更设计增减投资在20万元（含）至300万元之间的属于II类变更，而一次变更设计增减投资额300万元以上者属于Ⅰ类变更。Ⅲ类变更设计由提议单位提出变更的理由及 必要的资料，经建设（主办）单位、监理单位审核后，由原设计单位负责变更设计，最后竣工结算时由“审批中心”审定，但Ⅱ类变更的变更理由需先报原项目立项审批部门审批。一些变更由主办单位、项目接管单位或使用单位出于使用功能的要求或想多花“阿公”的钱，扩大建设规模和标准提出，一些变更是由于设计错误和遗漏，设计单位主动提出，后者很多情况 仍需监理签暑“工程变更设计申请报告”才可行。更多的情况是施工单位提出变更要求，此时需先经过监理签字认可。工程变更设计、工程变更、工程签证不完全是一回事，有的变更不需要事实上也没有通过监理，全面论述非笔者才力所能及，在本文的分析框架内三个概念等价，工程实践往往三合一，这与索赔也并行不悖。后面研究的工程变更仅限于需经监理签字的工程变更，除此之外不在此内。监理工程师属于施工现场管理人员，相对于在施工一线并具备独立的经济利益主体地位的施工单位的技术人员，工程信息占有上处于劣势（应该说这不正常，因为消除信息不对称以节约交易费用提高经济效率乃是实行监理制的首要理由，但确实是部分实情，这说明监理制度和监理工作有改进的余地）；相对于建设、设计、“审批中心”等单位和部门却拥有信息优势，制度安排上工程变更也是经监理签署肯定性意见之后，其他部门才考虑是否认可，否则合法性会成问题。因此监理的意见是至关重要的。
“春江水暖鸭先知”，春江是否水暖之所以是鸭先知，而非狗或猪或人先知，原因在于前者相对于后者拥有无与伦比、无可匹敌、无可争辩、毋庸置疑和难以对付的信息优势，所以春江水暖才是鸭先知，而非是狗或猪或包括人在内的其他动物先知；这本是常识问题。正是信息成本这一道横亘在所有建设单位或“审批中心”面前、令人望而生畏、难以对付、难以克服和难以跨越的客观障碍，才致使工程变更中工程施工监理单位拥有较大的权力，否则也十分可疑。换言之，在共同体内的一些部门看来，如此非自身所愿也，而是实情不得不如此也，这证明建设工程监理制度的逻辑基础成立。
实证考察特殊环境下建设工程监理制度的“出身”和“来源”以及配套实施机制，介绍和阐述某专业部委的一些具体操作办法并且对其基本战略态势和博弈格局作出判断之后，推导出监理单位的日常工作事务和权利都不能不天然地被铆定在检查工程质量一隅的结论，但由于信息成本这一道难以跨越的客观障碍，工程变更有关方面又不得不依靠监理单位。下面以Ⅱ、Ⅲ类经工程施工监理签字的工程变更设计为重点，提出一个数学模型，论述监理在其中的作用和存在的一些问题，给出国有投资资金流失的大致的数额和量化标准。本文遵循价值中立的实证主义原则。
三、一个数学模型的提出
C=M×a×b×(1-c)
β=C/M=a×b×(1-c)
M——工程项目建设投资的静态投资数额。
a——工程变更按现行法律、法规、合同和计价依据实际应动态调增的造价与M的比率，a简称为名义动态调增率，a估计约为10%。
b——名义高估冒算率和无中生有率，工程变更设计单中高估冒算和无中生有经监理和设计、建设各方签暑意见之后，施工单位据此编制补充预算又高估冒算的总数额与M×a的比率，b简称为名义高估冒算率。比如某M=1000万元的工程施工，补充预算需调增造价135万元，其中有35万元属于名义高估冒算和无中生有。
即b=35/（135-35）×100%=35%。
c——补充预算的被核减率。c简称为被核减率。如果c=20%，则35万元×（1-20%）=28万元，这意味着按变更每需调增造价100万元，即M×a=100万元，实际增加投资128万元，其中有28万元属于国有投资资金实实在在的流失。c的构成和具体含义，在第五章有详细论述。本文将 b×(1-c)定义为实际高估冒算率，由于１≥c≥０，则b≥ b×(1-c)，之所以存在名义高估冒算率与实际高估冒算率之分，也将在第五章论述。
C——高估冒算和无中生有的最终实际数额，也就是工程变更中国有投资资金流失的数额，如前述的例子C=28万元。
β——C与M的比率，国有投资资金流失率。
四、与建设工程监理制度和监理单位、监理人员有关的国有投资资金流失的实证研究
１、某专业部委——包括其属下的国有企事业单位——每年用于工程项目建设静态投资的资金约为1000亿元，即Ｍ＝1000亿元，基本上属于国有资金。
2、除非是固定总价合同，否则一般来说，由于前述的原因工程变更几乎是无可回避的，更何况还有无中生有的可能。依笔者多年的观察和经验判断，总体而言，大约a=10%。本文的讨论暂不涉及投资方向、投资规模和投资标准，即是否多花了冤枉钱和花钱是否值得——除非以工程变更的面目出现，仅限于在工程实施中确实发生的变更或工程实施中根本没有发生任何变更的“变更”，在本文的分析框架内，前者为高估冒算，后者为无中生有。
3、b是本章讨论的重点。下面以建设工程的监理制度、监理环境、监理行为和监理约束为重点，探讨工程变更的高估冒算和无中生有如何成为可能和现实：
（1）不负经济责任的委托人产生同样不负责任的代理人。
从第一章的论述中可见，监理管理工程项目的权利的合法性是来源于建设单位的委托与权利的让渡和授予，即委托——代理关系，但建设单位本身获得此权利的合法性是来源于非经济性质比如行政或政治的多重委托——代理关系，对工程建设中只承担行政责任，勿需承担经济责任，这就产生了一个问题，不负经济责任的委托人——建设单位——产生同样不负责任的代理人——监理单位！无论历史的经验教训还是现实的行业状况，也无论高深莫测的委托——代理理论还是工程项目建设管理的实践活动，没有任何理由和证据表明在委托人不负经济责任的前提条件下，代理人会切实负责任——无论建设单位还是监理单位都概莫能外。事实上建设单位对施工监理单位控制造价的要求也比较低，这固然与建设单位不愿意放弃既得利益密切相关，也与其面临的经济边界约束条件密切相关。
（2）获得监理业务的非市场竞争性质。
在行政逻辑主宰一切和“同体监理”的约束条件下，固然束缚了监理的独立性和自主性，但监理单位同时享受了共同体的保护，由于部门壁垒，共同体之外的监理单位无法染指共同体内的工程项目管理，共同体内获得监理业务的竞争十分有限或者完全是行政计划指令。打个不恰当的比方，共同体是父亲，监理单位是儿子，父亲对儿子固然不恰当地行使了“父权”，却相当程度上尽了“父责”。前者抑制监理权利的张扬，后者则解除了监理单位的生存压力，自然也包括办理工程变更的质量水平会不会丢“饭碗”的压力。再结合上一小节阐明的原因，这就不难理解工程变更一些监理人员不负责任地胡乱签字——包括后文还将论述的签字用词含糊语焉不详无可无不可——仍然能够安之若素。监理工程师培训教材中说：“一般来说，监理单位维护业主的合法权益容易做到，而维护承建商的利益比较难。究其根源，还是怕别人说自己出卖业主的利益，怕因此而影响自己承揽监理业务[4]。”而目前的监理单位，则恰恰相反。从这个意义上说，共同体内的广大监理单位及其从业者，既是受害者，毋庸讳言，又是既得利益者。
（3）监理费用低和实行监理工程的范围越来越大、规模越来越小。
某专业部委的工程项目具有“点多、线长、面广”，交通通讯不便等特点，工程监理费为建安造价（不包括工程前期费用）的0.4%~2.0%，但如果不管工程特点一刀切往往太低；某专业部委规定，凡新建工程和更新改造工程，投资额从多至数十亿元，小至数万元，都必须实行监理。可以毫不夸张地说，这不仅影响建设监理行业难以吸引高素质的人才，监理单位缺乏可持续发展能力等长远的战略问题，只从目前的业务操作层面上说，这不仅不能真正发挥监理的作用，还极易而且已经损害了监理的形象、威信和地位，主要原因是：现有监理人员数量有限，远不能覆盖规定标准以上的工程，监理工作自然不能十分到位。另外，监理人员的层次和梯队不够和不明确，按《规范》要求，项目监理机构的监理人员应分为总监、专业监理工程师、监理员三个层次，必要时还应增加总监代表一个层次，实际操作中往往是三合一或四合一。甚至反过来，“一”又生二生三（“一”如何生二生三乃至生万物及其危害将在本节第（8）小节论述）。监理人员的层次和梯队不够的指向同样是监理工作不到位。监理工作不到位的实际效果等价于没有消除信息不对称，没有消除信息不对称的理论后果是有违实行监理制的初衷，实践后果是造成国有投资资金流失。
（4）工程变更的信息来源的非唯一性。
《规范》第6.2.3条规定：“在总监理工程师签发工程变更单之前，承包单位不得实施工程变更。”相对于施工单位，只有总监才是能否实施工程变更以及如何变更的唯一的信息来源。第二章第6节第（2）小节论述了工程项目建设管理的博弈格局中，合同和规范的履行极不严肃，共同体内的相关职能部门都可以、能够、也经常指令——常常是口头指令——实施工程变更，很多情形还不通知监理单位，施工单位不经监理认可往往就可以、能够、愿意、或不得不实施工程变更，但最终还得监理签署肯定性的意见予以书面认可，否则合法性会成问题。对此，监理单位不得不被动适应。也就是说，并非只是总监才拥有指令实施工程变更的权力，建设单位也拥有、甚至更拥有权力，而且可以不通知监理，这进一步印证了第二章阐明的：“……，说你不算数你就不算数，……”。相对于监理单位，这还意味着后文将论述的监理工作形式不公正。规范的规定是有道理的，权力是信息，各方之间的制度、法律、法规、规范、规章、合同等等有形与无形的契约是权力信息的传递通道[5] ，只要实施工程变更的权力信息不是来源于监理这一唯一的信息源，理论上就意味着监理单位的权力（权利？）信息的传递通道被别的权力信息截断，这将加大监理的信息成本，较为极端的情形是已经隐蔽的工程的信息成本近似于无穷大，结果一望可知，造成国有投资资金流失。
（5）监理队伍的素质和职业水平差。
目前监理队伍的总体素质差和知识结构、业务水平难以胜任建设监理工作是不争的事实，即使是已经取得监理工程师执业资格证书和注册证书中的许多人都颇令人不敢恭维。首先，大多数监理单位仍未能脱离其母体的羁绊，未能获得独立的法人地位自主经营，监理单位通常只是其母体的第三产业和分流富余人员、创收的工具，人力资源配置必须服从于母体的人力资源管理的总体战略规划，在“一流人才搞开发，二流人才搞设计，三流人才搞施工，四流人才搞监理”的战略思想指导下，监理人员的综合素质和技术水平相对低于母体的其他部门的技术人员。
其次，从监理单位和监理人员的“出身”和“血缘关系”考察，合乎逻辑的结果往往就是： 限于以往的工作经历和知识结构——比如有的人以往只从事教学、科研、设计无工程造价管理的工作经历和经验，监理人员对工程造价管理专业相对不够精熟。
其三，监理人员的专业不够配套，在与施工单位的技术博弈和造价管理博弈中经常处于劣势，未能消除信息不对称。
其四，本文已经从逻辑、理论和实践三方面论证了监理的日常工作内容和权利都不能不天然地被铆定在检查工程质量一隅，那将造成双重后果：一方面工作范围的狭窄客观上制约了监理人员造 价控制水平的提高和精进，另一方面导致监理单位及其母体不重视投资控制管理，提高监理人员的素质和水平看不到前景。
最后，监理行业的准入门槛较低，只要具备一定的技术职称，理论上任何人都可以从事监理工作，监理工程师执业资格制度相当程度上名存实亡。监理队伍中还充斥着很多离退休人员，他们原有的工程建设经验无法适应监理工作。监理与教学、科研、勘测、设计、施工、管理和退休职工之间的身份几乎随时可以毫无障碍地置换，也就是监理行业的准入门槛较低，这等价于如果工作失误对当事人而言机会成本较低，毋庸赘言，这不利于加强监理工作责任心，也不利于监理队伍的稳定和现有条件下监理人员的素质和水平的进一步提高。
总之，监理人员的素质和水平难以胜任要求，却将或不得不将相对大的权力——从这个意义上说这是权力而非权利，权利与权力之间的关系奥妙无穷——交给他。下面结合工程实践举几个简单的例子，求教于方家：
①房屋基础开挖土方，预算一般按Ⅲ类土考虑，施工遇岩石，需爆破或人工配合风镐破除，施工单位要求变更，这本身理由成立，没有问题，监理人员办理工程变更时常常会留下以下漏洞和“活口”：Ⅰ、按照合理的施工工艺技术，破除岩石应采用爆破还是人工？因为两者的单价大相径庭；Ⅱ、破除的岩石中松软石、次坚石、普坚石、特坚石各占多大比例以及具体工程数量是多少？Ⅲ、基础施工遇岩石，技术上一般不必开挖至原设计基底标高，事实上施工也鲜有开挖至原设计标高的，是否应相应核减没有施工的原设计土方和基础比如浆砌片石的工程数量？
②基槽（坑）开挖未按规范要求放坡以及堆土距基槽（坑）边过近、过高，施工安全需支挡土木桩、板，施工单位要求追加挡土木桩、板之工程数量，但监理人员是否注意到了工程量计算规则中：“凡放坡部分不能再计算挡土板工程数量，支挡土板部分不能计算土方放坡数量”的规定？两者只居其一，是否应核减原预算中土方放坡的工程数量？
③人工挖孔桩施工，施工单位提出抽水泵台班的签证要求，监理人员是否懂得现行定额相应子目中已包含3台班/10m3的抽水泵台班用作抽取位于地下水位标高以上的少量渗水？是否知道直接工程费中的雨季施工增加费的含义和何者为施工单位应承担的风险、责任和义务以及抽水泵的技术指标出口直径究竟是φ50还是φ150或者每小时的抽水量究竟是9m3还是50m3？
④机械挖土方，施工单位提出有水开挖的变更要求，监理人员是否清楚无水、弱水流、中水流和强水流挖土的定义？
⑤施工单位提出施工现场调配土方的变更要求，其理由是否成立如果成立或部分成立那土方虚方体积与天然密实度体积之间有何区别以及运距究竟是1公里还是10公里？
⑥施工单位提出材料二次搬运的签证要求，监理人员是否清楚现行预算定额中已包含和考虑的材料的基本运距和超运距 之和是多少米？理由是否成立？是否不经考量地想当然地签署肯定性的意见予以认可？
诚然，在监理不拥有审核工程竣工结算的权利更谈不上权力的情势下，寄希望于施工监理准确确定和有效控制工程造价不现实，但在现行制度架构和监理的职权范围内（这不等于现行制度架构合理，本文只是就事论事），工程变更对造价的影响，或增加，或减少，或既增加又减少，或既不增加也不减少，理论上应该确定无疑。从这个意义上说，监理工作应具备真实性、准确性甚至精确性、不含糊性和唯一性，否则应视为监理工作失职！比如，工程变更通常由施工单位起草，因种种原因大而不当，有的连必要的示意图和计算公式都没有，有的监理人员既不要求施工单位起草的变更单返工重做，签署的意见又用词含糊、语焉不详，没有指出其中的变数和“质”的规定性以及应核减的项目，毋庸赘言，这就是监理工作失职。还有，工程项目建设是否需要增加一条排水沟如果增加其技术标准以及具体的尺寸和工程数量如何？施工设计图纸上没有，这本属设计单位的职权，监理先于设计拍板并签字，工程施工监理单位是否涉嫌越权办事？！
（6）建设监理行业的自律性差，自律性机制和约束机制基本处于缺失状态。
行业协会是行业的象征和代表，当前行业协会的处境比较难堪和尴尬，一方面不能摆脱“二政府”的地位，另一方面对广大从业单位和从业人员没有约束力、号召力、凝聚力和吸引力，后者更是致命伤，从发达国家的行业协会的历史起源和现状考察，行业协会存在的唯一理由乃是广大从业单位和从业者的自发要求而非任何其他。中国的行业协会比较特殊，脱胎于政府恩赐给后者的一份“礼物”，既不能提供有效的管理和服务又没有吸引力，后者显然不太买帐。后者不买帐的直接后果是难以实现行业协会的“行业服务，行业自律，行业代表，行业协调”的职能定位[6]，间接后果是致使政府职能的转变和“有所不为，有所必为”的战略性举措举步维艰、困难重重、令人欲说还休，两者的共同指向都是行业的无序和非规范化，行业自律性机制和约束机制严重缺失，缺乏制度化的保障。后者不买帐的根本原因在于其生存之道无真正的市场淘汰机制，刀暂时还没有架到脖子上，无行业服务和行业自律的自发要求。当前监理单位和监理人员仍处在散兵游勇、各自为战阶段，监理人员的自律性奇差，远未形成为职业生命所系的必须公正、独立、自主地开展监理工作等先进而稳固的意识形态和价值观，在监理工作和工程变更中无所用心，随意性太大，从而造成国有投资资金流失。
（7）监理工作缺乏形式公正意识且道德色彩太浓厚。
所谓公正，是指监理代表独立的第三方，依合同公正、独立、自主地作出判断和仲裁，既不能损害建设单位的利益，又不能损害施工单位的利益，此乃实行监理制的第二大理由。对于用国有资金投资的工程项目的投资控制而言，施工单位的对立面不仅包括建设单位，理论上还包括全体国民。公正，又分为形式公正或曰程序公正和实质公正两方面，两者都是稀缺的价值。从某种意义上说，人类文明的发展史，就是形式公正不断地被提升并最终超越实质公正的历史，为了寻求形式公正，一定程度上可以付出实质公正的代价，形式公正并不必然带来实质公正，但如果形式不公正，人们绝对有理由怀疑实质是否公正。由形式公正进而寻求实质公正，实质公正就有了可靠的保障；为实质公正欲寻求实质公正，而不顾及形式公正，形式公正固然常常不见踪影，实质公正本身也无保障。这不是一个比“好”的问题，而是一个比“不坏”的问题，即符合形式公正比不符合形式公正更“不坏”，更易于确保实质公正，有总比没有“不坏”，没有总比有更可能“坏”。这就是形式公正与实质公正之间的辩证关系。当今世界主流文明社会已达成普遍共识：形式公正虽然不是实质公正的充分条件，但却是必要条件，形式公正是实质公正不可或缺的保证，形式公正优先于实质公正。就具体工作而论，形式公正主要是指在规定的时间要求范围内遵守规定的工作程序。
恰恰在形式公正这一关键点上，我们缺失了，而且是灾难性的。很多工程变更设计都是口头通知，在规定的时间内又未进行现场计量并给予书面确认，甚至连一些必要的初始记录都没有；不可抗力事件持续发生，施工方不按规定的时间不间断地向监理汇报，监理往往也不在意。往往到工程竣工之后才统一办理所有的变更，造成一些不必要的纠纷和扯皮。各方都普遍缺乏形式公正和工作程序意识，为坚持形式公正而付出实质公正的代价的情形犹如凤毛麟角一样鲜见，相反，由形式不公正而寻求实质公正这一动人的目标，却不太可欲和不可得的情形则如过江之鲫一般，数不胜数。另外，监理在办理工程变更时道德色彩太浓厚。所谓道德色彩太浓厚，一言以蔽之就是担心施工单位吃亏！这本身没有问题，因为监理工作确实要求符合实质公正，不能损害施工单位的利益，但有的人根本就不懂“谁主张，谁负责举证”的现代法治原则，或者拒绝承认和执行这一现代法治原则——自然，根本原因在于本节阐明的代理人不负经济责任；顺便提一下，只要后者的实施效果对当事人而言与其对立面等价，甚或有过之而无不及，理性的经济人的理性选择的必然结果就是前述现象。此时是完全认可？还是完全否决？如果部分认可那认可到何种程度？如果部分否决那否决到何种程度？信息不对称，心理上还承受着巨大的“煎熬”。给定在监理人员不用承担经济责任又担心施工单位吃亏，形式不公正造成信息严重不对称的约束条件下，监理单位与施工单位展开博弈，可想而知，博弈结果只能是违反实质公正，造成国有投资资金流失。
在信息不对称的条件下，有的监理人员办理工程变更时采取驼鸟策略和逃避办法，在工程变更单上仅签署姓名，无具体意见，对变更单的变更内容不置可否，无可无不可，或者以信息不对称为理由，丧失独立判断地签署完全肯定性的意见，而不管是否合乎情理。这首先是监理工作不负责任和失职、同时也是推卸责任的具体表现；其次这是给除监理单位之外的其他方面留下对变更单的工程变更内容作出弹性解释的机会和可能；再次这无形中增加了补充预算审定者的信息成本，与实行监理制的初衷不完全吻合；最后这意味着施工监理单位在精神上缴械投降，自我矮化，工作中奉行犬儒主义——某种意义和某种程度上信息不对称是部分事实（当然这不等于不应当消除），但这只是原因，是现象，不是理由，这不能、不应成为监理工作不负责任和失职的理由，有的监理人员的前述做法所反映的思维方式的荒谬之处在于将原因错误地当成了理由。
必须特别强调的是，监理工作是否、能否合乎形式公正，在共同体内，绝不仅仅是监理单位一家的事。
反过来，这进一步激励和驱使施工单位不重视工作程序，甚至故意违反工作程序，比如利用监理工作形式不公正获得非对称的工程信息，已经隐蔽的工程竣工验收之后完全无中生有地提出变更要求就是极端而典型的一例，从而造成有违形式公正和实质公正的双重恶性循环。
（8）总监负责制未能落到实处和集体行动困难。
按照《规范》总则第1.0.4条之规定：“建设工程监理应实行总监负责制。”监理单位限于人力、专业配套、物力、财力、工程地点、工程特点和建设工程规模等等原因，总监理工程师负责制往往不能落到实处，此种“形而上”的问题建设单位通常也不在意和计较；这将造成双重不良后果：其一是责任越分散，就越不利于加强责任心；其二从技术角度上说，这意味着在监理单位内部人为地增加信息失真和信息扭曲的可能和概率，不利于消除信息不对称。另外，某专业部委还规定，凡工程变更都需经过设计单位签署意见。工程变更的工作程序通常如下：①设计单位提出变更设计方案；②施工单位依方案施工和监理核实计量工程数量；③监理、设计、建设单位依次在工程变更设计单上签署意见；④施工单位据此编制补充预算；⑤设计、建设、“审批中心”依次审核、审批补充预算和动态调整造价。下面以笔者调查了解的一个事例，探讨一下监理工作中曾经发生过什么和将来或许还会发生什么：
在西南部某投资约1000万元的工程施工，龙门吊基础开挖遇岩石，设计、施工、监理三方去现场研讨如何处理，设计现场拍板施工方案，没有任何书面依据，施工单位继续施工，在此期间和之后一直未办理工程变更手续，施工单位也没有提出哪怕口头的变更要求。待工程竣工验收三个月后，施工单位提出书面变更要求，并且高估冒算和无中有生，一名监理人员将绝大多数工程数量核减之后签署了意见，估计约需增加造价4万多元，这是较为符合工程实际的，也就是较为符合实质公正的。施工单位觉得太少，不满意，不能接受，意欲继续高估冒算和无中生有，遂重新做了一份几乎一模一样的变更单，并且吸取经验“教训”改变策略：首先找设计签字，设计者签署了完全肯定性的意见，然后再找另外一名监理人员签字，后者附和了设计，签署了与设计者一致的意见，最后建设单位签字，当然意见也一样，估计约需增加造价100万多元。同一个工程项目同一个施工单位同一个施工部位同样的工程变更内容，前后两份变更单增加的投资绝对数额相差上100万元，相对差距近30倍！也就是仅此一份变更单b=（100-4）/4 ×100%=2400%，如果最终c=0的话，则β=C/M=（100-4）/1000×100%=9.6%，或者β=a×b×(1-c)=(4/1000)×2400%×(1-0)=9.6%,更不用说该工程的其他变更了。
这个事例或许极端了一点，但剖析一下原因和能给我们的启示，仍不失普遍意义。这个事例除了说明前述的国有投资资金无人负责，监理工作不到位、责任心不强，监理人员的素质和水平差之外，至少还有以下几个方面：
①监理严重违反形式公正！施工单位也不遵守工作程序。
②需要施工现场核实计量的工程数量，设计先于监理签署意见，而且是完全肯定性的意见，设计单位越权办事且不负责任。设计单位与施工监理单位的职权和责任本来应当泾渭分明，事实并非总是如此，这只是一个较为突出的例子而已。
③实质公正方面，监理单位至少有一人工作严重失职！从施工单位的立场出发，采取的策略是正确的，首先找并不了解施工现场的设计签署意见，然后再找监理签字，试图以前者签署的肯定性意见为战略蒙蔽性、迷惑性、欺骗性和战术进攻性的利器，用以解除后者的武装——后者果然被解除了武装！后者对工程实际也无深入了解却在设计者签署肯定性的意见之后丧失了原则和独立判断。
④总监负责制未落到实处甚或名存实亡，两名监理人员的签字都具有等同的效力，这不符合《规范》要求；另外，后者办理工程变更时并不知道前者已经先期办理了同一项变更，说明监理单位的项目监理体制有重大缺陷和信息传递出现了紊乱。
由此可见，形式不公正和约束机制的阙如将造成怎样的危害，监理工作形式不公正不仅导致监理单位的战略防御体系薄弱，缺乏确保合乎实质公正地开展监理工作所必须和必要的战略防御纵深和技术手段，实践证明战术上也不堪攻击；约束机制的阙如导致工程变更中相关责任人员不负责任地胡乱签字无心理压力——此种情形只有当事人无心理压力和毋需支付心理成本时才有可能出现，随意性太大。从监理单位内部来说，两名或多名监理人员的签字都具有等同的法律效力，那么相对于施工单位，每个人都 没有威信和地位；相对于监理自身，每个人都可以不那么负责任；相对于其他如建设单位或“审批中心”，每个人都不值得甚至监理单位不值得信赖。从监理外部来说，建设、设计、监理、“审批中心”都负有控制工程投资的责任，此制度安排战略上没有问题，运用得当可相互监督、相互制衡、相互约束，有利于工程造价的有效控制，但在操作过程中非制度化、随意性和仍然没有消除信息不对称，反而形成相互牵制，每一方都可以只是简单地看其他方的脸色行事。笔者还了解了若干起这样的事例：施工单位欲高估冒算和无中生有，先“搞掂”共同体内的建设单位或“审批中心”，后者同意变更之后，再找监理要求变更和签字，如此才“合法”！监理或顶不住压力，或迁就和纵容施工单位违反工作程序（此时不存在是否公正的问题，陷入了逻辑困难），或不愿意支付信息成本，或不愿意支付心理成本，或怕得罪人，或者干脆同流合污给个面子！从而予以签署肯定性的意见，“大地一片白茫茫真干净”，造成国有投资资金流失。理论上施工单位可以或者有可能通过重点击破解除任意一方的武装，从而各个击破逐一解除其他方的武装——使后者逐一丧失原则和职责所系的独立判断，尤其是当前者处于强势地位的时候。这在心理学和社会学中有一个专用术语：叫做“集体行动困难”，在经济学中叫做“搭便车”和“外部性”，在博弈论中叫做“囚徒困境”，在中国的古老谚语中叫做“三个和尚没水吃”，人人负责又人人都不负责！
有效控制工程造价是目的，相互监督、制衡和约束是手段，在操作过程中如果手段已达到足以否定目的的程度，走向了目的的对立面，我们就绝对有必要考虑制度创新：目的本身不容改变，能改变的是要么改变手段，要么加强手段，两者必居其一，或者兼而有之双管齐下。但必须指出，治标的手段不能达到治本的目的。
显然，为了实现有效控制工程造价的目标，我们需要痛加检讨和反思，我们需要具备高屋建瓴的大战略思维和战略智慧，我们需要拿出高瞻远瞩的战略性举措和富有建设性的具体行动，我们还得付出艰苦的努力。
（9）“人情”签证和“面子”签证多。
据报导，利用世界银行贷款和外商独资企业投资的一些工程项目建设，外方老板发现监理人员和施工人员乘坐同一辆汽车去工地，当即冻结工程拨款和监理服务酬金的银行帐户，调查清楚原因和是否有违实质公正并确信没有问题之后再行解冻。外方老板的担心是有道理的，监理人员和施工人员竟然可以乘坐同一辆汽车去工地？竟然可以在大庭广众和众目睽睽之下堂而皇之地吃喝玩乐、呼朋引类、称兄道弟？这简直不可思议！因为这有违形式公正——形式公正是实质公正的保证。而国内工程监理，反之那才不可思议！事实上国内工程监理的“人情”签证和“面子”签证也屡见不鲜、所在多有，有违实质公正，造成国有投资资金流失。
4、综上所述的原因，在工程变更设计中，施工单位高估冒算和无中生有极有可能成功，而且很多已经成功了，也就是名义高估冒算率b通常大于0，依具体工程的 工程地点、工程特点、工程规模、投资来源和工程造价管理模式等等的差异而异，b值有大有小，总体而言，监理工作形式不公正是常态，实质公正——这里的“公正”取相对于国有投资资金的终极所有者的全体国民的广义的“公正”而非“业主”——是偶然现象，实质不公正则是必然现象。就实质不公正而言，平均大约b=35%是不算多的。
五、关于c的分析
本文将c定义为施工单位依监理、设计、建设单位各方签署意见的工程变更设计单编制的补充预算被“审批中心”核减的数额占名义高估冒算数额中的份额。比如名义高估冒算35万元，被“审批中心”核减7万元，则c=7/35×100%=20%，其构成既包括作为补充预算主要编制依据的变更单本身c1，又包括补充预算的编制c2,即c=c1+c2。下面逐一分析：
1、补充预算的审核者如“审批中心”不相信经建设、设计、监理签署意见的变更单的真实性和准确性，本文的研究也表明了经常会有水份，有时还不少，因此总体上应予以核减，c1＞0，有的属重复签证，c1=1。这一方面表现为“审批中心”对监理工作缺陷的弥补，另一方面表现为对监理权力的制衡。只是由于信息不对称，“审批中心”的核减往往难以令施工单位信服。
2、第四章论述了有的工程变更单用词含糊、语焉不详、无可无不可（应当承认穷尽一切可能不现实），施工单位据此编制补充预算（有的补充预算仍由原设计单位编制，这对结论无决定性的影响）时套定额明显套高不套低，明显曲解签证单上的工作内容多套定额，该核减的造价不予核减等等，被“审批中心”洞悉玄机核减造价，c2＞0，毋庸赘言，这同样表现为“审批中心”对监理工作（还包括设计）缺陷的弥补。还有，审核补充预算本来就是投资控制主题中的应有之义和必经步骤。
之所以存在名义高估冒算率和实际高估冒算率的区别，在于监理控制投资的权利不完整。但话又说回来，依目前的情势一旦监理权利完整了，按较乐观的估计，假定c2不变，但c1=0，则c=c1+c2=c2，c仍趋于极小值，b×(1-c)和C仍趋于极大值，国有资金会流失更多，这就是行业面临的两难困境！当然，如果监理拥有审核补充预算的权力，由于缩短了信息传递的链条，这将节约信息成本，减少信息失真和信息扭曲的可能和概率，有可能进一步提高c2和阻止国有投资资金的流失。
六、总结
根据第三章的数学模型，计算如下：
C=M×a×b×（1-c）
C=1000亿元×10%×35%×（1-20%）=28亿元
β=C/M=a×b×（1-c）=10%×35%×（1-20%）=2.8%
广大监理工作者为建设工程监理事业付出了艰苦的努力，功不可没，但依本文的研究，工程变更设计中与工程施工监理有关的——请注意只是“有关”而非负全责，建设工程监理制度才应负全责，两者不是一回事——国有投资资金流失仍然高达28亿元，大约相当于在首都北京天安门广场附近建设一个正在建设中的国家大剧院，β=2.8%，远远大于监理费用取费的费率。自然，问题的症结不能归咎于建设工程监理制度本身，理由很简单：相对而言如果不实行监理制国有投资资金也许将流失更多！同时还必须指出，某专业部委的工程项目建设管理的诸多渠道和环节中，每年流失的资金远远不止大约30亿元，本文讨论的问题受贻害的也远远不止每年流失约30亿元那么简单，工程变更只是本文研究问题的一扇橱窗和一个独特的视角。本文的几个关键数据系笔者目力所及个人的经验判断——研究中国国情和行业现状绝对不能脱离经验判断，否则得出的结论有可能大相径庭。数据或许会有偏差，但是如果基本战略态势和博弈格局以及建设监理行业内外环境和制度架构未有根本性的改观——一言以蔽之如果没有根本性的制度创新，笔者认为本文的数学模型成立，即使不实行监理制或委托监理合同明确监理只管工程质量的工程施工，或者相对于全国的建设监理行业现状和局势而言，鉴于投资控制始终是工程项目建设管理的核心内容之一，本文仍不失借鉴意义。当前多数研究文章只是泛泛而谈建设工程监 理有什么问题，本文进一步往后延伸到工程实践阶段进行扎根式的实证研究，讨论建设工程监理究竟出了什么问题，并转换一下思路，论述已经造成了怎样的危害。
最后梳理一遍本文的思想脉络：首先，简要阐述建设工程监理制度；其次，实证考察特殊环境下建设工程监理制度的“出身”和“来源”以及配套实施机制，介绍和阐述某专业部委的工程项目建设管理的一些具体操作办法并且对其基本战略态势和博弈格局作出判断，推导出监理单位的日常工作事务和权利都不能不天然地被铆定在检查工程质量一隅的结论，但由于信息成本这一道难以跨越的客观障碍，工程变更有关方面又不得不依靠监理单位；再次，提出一个数学模型，论述是何种原因导致工程变更中高估冒算和无中生有成为可能和现实，工程施工监理在其中起着怎样的作用和存在的问题；最后，提出工程变更中国有投资资金流失的大致的数额和量化标准。
(柳州铁路局勘测设计院 陈朗)
