[摘要]从工程质量监督制度框架入手，分析了该制度的四个重要特点，提出了质量监督机构应当成为法律、法规授权的工程质量执法机构，代表建设行政主管部门统一行使施工阶段的建筑管理职能。
《建设工程质量管理条例》（以下简称 《条例》） 以行政法规的形式确立了建设工程质量监督制度。该制度有四个重要的特点：1）统一监督管理与分部门监督管理相结合（第四十三条）；2）普遍的质量监督管理与特殊的质量监督检查相结合（第四十五条）；3）行政法规监督与技术法规相结合（第四十四条）；4）行政部门直接监督管理与委托专业质量监督机构监督管理相结合（第四十六条）。这四个特点构成了我国工程质量监督制度的框架。
多年的实践证明，在这个框架中，质量监督机构是我国工程质量监督制度的主要实践者，是我国工程质量监督工作的主要承担者。因此，要使质量监督机构更好地担当起“质量卫士”的历史重任，就应当通过改革，使之成为法律、法规授权的工程质量执法机构，代表建设行政主管部门统一行使施工阶段的建筑管理职能。
1 工程质量监督机构应当成为法律、法规授权的工程质量执法机构
根据建设部的资质管理规定，现代土木工程除了科研性、开创性的项目，只要勘察、设计、施工单位严格按规范、标准进行勘察、设计和施工，工程质量是可以有保证的，不需要另设机构帮助他们搞质量管理。但由于经济利益的驱动和工程项目的复杂性，加之建筑领域的腐败情况严重，当前我国的工程质量问题较多。因而必须依据《条例》来加强政府对工程质量的监督。
工程质量监督站自1984年成立以来，为提高我国建设工程质量起了重要作用。但质监站的发展，并没有使勘察、设计、施工单位的质量体系得到明显加强，有些地方甚至被削弱。这是由于我们质量监督站一段时期行为错位引起的。质监站在实际工作中做了大量应当是施工单位、监理单位、建设单位、设计单位做的事情，导致这些单位产生依赖思想、放松了自己的质量管理工作。因此，必须明确政府的工程质量监督是一种质量执法行为，不是施工企业内部的质量检查行为，也不是监理单位受建设单位委托而进行的质量监督管理行为。政府质量监督的结果，应使建筑活动有关方面高度重视工程质量，加强质量管理，从而保证工程质量。
工程质量监督既然是执法行为，工程质量监督机构就必须有执法地位。我国现行的工程质量监督站，基本上都是依据有关规定行使政府行政管理职能的事业单位。根据《行政处罚法》和《条例》的规定，他们只能受委托执法。这样一方面，各级建设行政主管部门有对质量违法违规问题的行政处罚权，但他们人少、事多，不能常到工程现场发现质量问题，难以对质量违法、违规问题进行处罚；另一方面，质量监督人员常到工地监督工程质量，能及时发现工程质量违法、违规问题和质量缺陷，但他们连最轻微的处罚权也没有。还有一些质监站是建管处（局）的下属单位，这些处（局）也是事业单位，没有行政处罚权。这样，处罚一个违法、违规问题，就要进行繁琐的请示、报告。由于这个原因，《条例》出台以来，质量方面的处罚案例很少，严重影响了打击建筑领域违法、违规问题的力度。
因而要尽快解决工程质量监督机构的定位问题，不要将他们当作“打工者”或“挡箭牌”。他们应是工程质量监督的执法机构，具有行政处罚权。建议修改《条例》，明确授权工程质量监督机构行使质量处罚权；《条例》修改以前，各地方立法应先行突破，在立法问题未解决前，在实际操作中，有关行政主管部门应放手委托质量监督机构行使处罚权。
2 工程质量监督机构应当代表建设行政主管部门统一行使施工阶段的建筑管理职能
《建筑法》最主要的立法宗旨是确保建筑工程质量和安全，建筑管理的主要目的就是确保工程质量。因而建筑工程质量监督工作，应是建筑管理工作的重中之重。
随着政府机构改革的深化，全国很多地方设置的建筑管理机构（包括招投标机构、质量监督机构、安全监督机构等），不管是行政机关，还是事业单位，都面临着机构精简，人员分流问题。无庸讳言，现在一些地方设置的建筑管理机构，存在着机构臃肿、人员过多、政事不分、政企不分、政协不分的问题，管了一些不该管、管不了、管不好的事情。
根据《建筑法》，建设行政主管部门管理建筑活动，主要是搞好以下三项工作。
（1）把住“三关”。一是把住从业许可关，通过严格审查从业单位和人员资格，确保建筑活动从业者的素质；二是把住施工许可关，通过审查建设单位的施工申请，促使有关方面依照法律法规办理必备的批准手续，进行工程设计、发承包、签订施工承包合同、委托工程监理、办理质量监督手续、准备工程资金、进行施工准备，等等；三是把住使用许可关，通过审查建设单位提供的质量证明材料和质量监督机构掌握的工程质量情况，防止有安全隐患或主要使用功能不能保证的工程交付使用。
（2）建立、健全管理制度。主要指细化、完善现行的管理制度。如从业许可制度、施工许可制度、使用许可制度、发承包制度、建设监理制度、安全管理制度、工程保修制度等。但也要建立新的管理制度。如质量责任制度、竣工验收备案制度、工程保险制度等等。管理制度大部分是让建筑活动有关方面遵循的，少部分是建管部门自己操作的。制度应公开、具体，可操作性强，并要减少管理部门的备案、审查、审批、许可工作。尽可能减少政府对建筑活动的不必要的干预。
（3）查处违法违规行为。指依靠三项许可审查，群众的检举、投诉，新闻媒体的曝光，管理机构的日常监督，发现违法违规问题，从而依法纠正违法违规行为，处罚责任者。
工程质量监督机构是管理建筑活动的专职机构，他具有较多专业技术人员，对建筑工程质量实施日常监督，可以及时发现违法违规问题。由质量监督机构从事施工许可和使用许可管理，对建筑工程从开工到竣工实施质量监督和安全监督，行使行政处罚权，可以及时制止违反招投标、违反竣工验收制度等违法违规行为。
由工程质量监督机构（可更名为质量安全监督机构）从事上述工作，可以撤并现行的建筑管理局（处）、安全监督站、招投标管理办公室，他们承担的政府管理职能，一部分由各级建设行政主管部门内设的建管处（办、科、股）承担，一部分由工程质量监督机构承担。他们现在因政事不分、政企不分、政协不分而承担的很多工作可以由企业、中介机构、协会承担。通过这样的改革，可以大大减少建筑管理人员，提高建筑管理效率。
因此，国家应以行政规章以上的规范性文件规定质量监督机构的执法地位、设立条件、经费保障、审批与考核程序、监督工程师制度、质量监督工作范围与程序、权力与责任等。
综上所述，应当通过改革确立工程质量监督机构的执法地位，使其统一行使施工阶段的建筑管理职能，建立起规范的质量监督机构管理制度，避免外界对其执法工作的干扰。
（安徽省建设厅建筑管理处 江 舟）
