摘 要：2000年1月3日颁布实施的《建设工程质量管理条例》，提出了我国新时期工程质量监督管理由“工程质量等级核验制度”转变为“竣工验收备案制度”，在这种制度下，政府的主要职责是制定办法和“游戏规则”，质量监督机构的主要职责是监督比赛，发现违规现象，出示“黄牌”警告和处罚。工程质量监督的方法也由直接监督转变为间接监督；由微观监督转变为宏观监督；由对以工程实体质量为监督重点转变成以责任主体质量行为为监督重点；由阶段性监督转变为全过程性监督。本文着重就如何开展新时期我国工程质量监督管理工作，发表自己的一点不成熟看法。
1、 我国现阶段工程质量监督管理体制状况
我国目前的建设工程质量管理体制是在计划经济体制的基础上逐步建立和完善形成的，其主要特征表现在四个方面：
（1）在组织体系上。实行了施工企业自评、监理单位把关、建设单位验收、监管部门监督、使用单位（个人）评价的管理体制，并对规定规模的建设工程实行了监理（大多以质量控制为主）。政府对建设工程质量实行了强制性监督或稽查制度。
从1984年至2002年，近20年的时间里，全国已成立各级各类工程质量监督机构达到2500多个，从事工程质量监督工作的人员达到近4万人，且75%以上人员具有工程技术专业职称。这些工程质量监督机构的建立及其卓有成效的监督检查工作的正常开展，为我国建设工程质量朝着健康稳定的方向发展，提供了有力的组织保证。目前全国范围已经形成一个组织体系健全，运行有序规范，管理结构严密，机构类别齐全（覆盖各行业、各专业、各类工程），队伍装备精良的工程质量专业监督管理网络。
十多年来，各级工程质量监督机构认真履行政府委托的对工程质量的监督管理职能，严格执行法律、法规、规章及工程建设强制性标准规定，通过有效实施对建设工程的地基基础、主体结构、使用功能和室内环境质量等重点环节、部位实体质量及责任主体的质量行为的监督检查工作，在政府工程质量监督管理工作中发挥了重要作用，有力地推动了我国工程质量总体水平的提高，在社会上树立了良好的形象，已成为我国工程建设和建筑业质量管理中不可缺少的重要力量。
（2）在管理制度上。建立和完善了以工程建设参与各方的质量责任制为核心、以《建设工程质量管理条例》（以下简称《条例》）及其配套规章和工程建设强制性标准为基础的工程质量管理法规体系；明确了工程建设各方的法律责任和应尽的质量义务。它的颁布实施，为我国工程质量走依法监督管理的道路，提供了法律依据和保证。在此基础上，各级政府及其建设行政主管部门依据《条例》之规定，针对实际又相继制定出台了相关的配套规章和规范性文件，进一步量化或细化了《条例》的内容，从而保证了《条例》在工程质量管理实践中的有效实施。
（3）在管理方式、方法上。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，伴随《条例》的颁布实施，尤其是我国加入WTO后，我国政府管理工程质量的方式也由过去以微观管理为主基本实现了向宏观管理为主、由对工程质量等级核定制向竣工验收备案制的转变；企业方面运用全面质量管理、ISO9000(2000版)标准等科学先进的质量管理方法，凭借新的建筑施工技术、信息网络技术等先进质量管理技术，不断提高工程质量中的新技术含量，对工程质量的形成过程、影响因素和结果等诸方面进行全面管理。
（4）大力推行了工程建设监理制。建设监理制度的推行，从根本上改变了过去靠行政命令进行项目建设的管理方式，实现了对工程项目的质量、工期、投资目标进行有效控制，有效转变了政府在工程建设中的职能，极大的避免了工程施工中的偷工减料、粗制滥造等问题的发生。基本解决了我国长期存在的建设工程质量责任错位问题，建设监理制在我国的有效推行，加上监理单位对建设工程的关键部位、关键工序的施工质量实施全过程旁站监理制度的有效实施，对我国建设工程质量的稳定和提高，已经起到而且随着建设监理制度的进一步完善，必将起到更大的积极作用。
2、我国工程质量监督管理体制的主要不足
应当承认，我国现行工程质量管理体制的有效运行对我国建设工程质量的稳定和提高起到了积极的作用，但由于我国工程质量的管理职能交叉、法规制定和执行、管理方式和力度、管理制度建设等多方面因素影响，当前仍还存在不少值得重视的问题。主要表现有以下几个方面：
（1） 工程建设体制仍存在着政府主管部门不作为、滥作为、运动员与裁判员角色经常混淆不清，工效不高和分割管理，封闭管理，政出多门的状况；首长（政府）工程，献礼工程不执行法定建设程序，不按科学规律和技术标准，盲目组织施工，经常以牺牲工程质量为代价，抢工期赶进度，造成了许多工程施工质量问题；全国各地的各类开发区的工程质量监督管理工作，大多存在较严重的各自为政，封闭管理，自行管理，管理不严，存在隐患等问题。
（2）我国现行的质量法规、规章条款存在不少问题：
a.一些条款内容在语言表达上不够明确，不够具体，过于笼统、抽象、原则，执行时难以准确把握；
b.某些条款政策性色彩过浓，可执行性较差；
c.一些条款规定自相矛盾、冲突，在执行、运用、遵守时无所适从；
d.一些条款规定不完整，只有行为模式，没有后果模式，使得触犯这些命令性、禁止性规定的行为无法实施处罚；
e.一些条款规定滞后，缺乏一定的前瞻性，一些条款规定内容多余，表述罗嗦，不简洁；
f.一些条款规定可操作性普遍欠缺，如《条例》罚则一章中所涉及的经济处罚条款，在工程质量监管实践中几乎很难操作下去；
g.有许多法规条款与国际惯例不相符。
由于法制不健全，执法不力和对法规执行缺乏有效的监督现象的存在，导致建设领域地方、部门保护主义不能得到有效的扼制，各种违法违规行为往往得不到应有的处罚和制裁，建筑市场的正常秩序得不到有效维护，保护了落后，极大影响了我国建设工程质量监督管理工作健康发展，也不利于工程质量水平的巩固和提高。
我国建筑技术法规与技术标准相结合的建筑标准体制远未建立起来，以工程建设标准强制性条文作为我国过渡时期的建筑技术法规，内容庞杂，其整体水平和层次不高，被摘录条款的不可违反性不强，执行中的随意性较大，对违反条文行为难以实施有效处罚。同时，责任主体和从业人员自觉遵守强制性标准和技术标准的意识远未达到应有的程度，工程项目建设过程中违反强制性标准和技术标准的现象比较普遍，在 2001年对全国275个工程项目的质量检查中，共查出有结构隐患工程14个，占5.1%,可能存在结构隐患工程51个，占18.6，加在一起达23.7%。由此可见，我国建设工程质量问题令人担忧，强制性标准和技术标准在我国工程建设过程中的贯彻执行任务仍很艰巨。
（3）各级建设行政主管部门设立的工程质量监督机构大部分执法地位不明确，没有行政处罚权。其性质少数是行政编制，大部分是事业编制接受政府部门的委托，承担行政职能，靠向建设单位收取监督费用来保证工作经费来源；近几年国家有关部门又对质量监督取费多次削减，所剩部分难以满足工程质量监督工作的需要，已经严重影响了质量监督机构的正常运转和队伍的生存加上人员编制数量不足，整体素质也跟不上，监督检测装备水平参差不齐，以及受经济水平、地域环境等因素影响，全国各地工程质量监督机构对建设项目质量监督检查的形式、内容、方法、手段都不统—，甚至差异很大。这样发展下去，既不能适应市场经济发展的需要，也无法适应我国基本建设投资方式多元化、工程规模大、标准高、分布散专业性强、隐蔽工程项目多和相对勘察、设计、施工、监理、检测队伍素质参差不齐的新情况；专业部门的监督机构有些是独立编制的事业单位，有些附设在大型工业公司内，既是建设单位的质量控制部，又承担质量监督职责，更不利于工程质量责任制的有效落实。
目前我国工程质量检测机构仍有相当数量设立在质量监督机构中或与质量监督机构有行政隶属关系，客观上极易形成运动员、裁判员角色混淆不清，产生行政腐败，不利于工程质量责任的落实，同时也为形成检测市场地方保护和垄断性经营提供了可能。因此必须对这种运行机制进行必要的改革，以多种方式逐步实现检测机构与监督机构分离，以利于工程质量检测工作的进一步发展，防止对工程质量的监督管理造成负面影响。
（4）我国现行的市场准入制度，由于尚未建立对责任主体和从业（执业）人员以质量行为主要内容的科学的信用评价机制，因而使得现行的资质资格管理规定（办法）在执行过程中，必然存在一定程度的随意性和不公正性，导致许多质量事故责任得不到追究，大量在工程质量监督过程中发现的不良质量行为问题，不能真正体现在企业的资质年检、资质就位工作中，也必然会导致诸如有资格无能力或高资格低能力的不正常现象的发生，从而直接影响建设工程质量监督管理的有效性。
（5）村镇工程（包括城郊结合地段）的质量监督管理工作相当薄弱，在建、建成房屋的工程质量隐患严重，近两年内已经发生多起楼房倒塌事故，都是由农民自建的无规划许可、无正规勘察设计、无施工许可、无正规施工队伍、无合格建筑材料保证、无质量监督检查、无竣工验收备案的工程。村镇房屋工程质量形势非常严峻。
3、明确工程质量监督机构的法律地位，积极探索我国工程质量监督管理新模式
3.1 明确工程质量监督机构的法律地位
《条例》明确规定，建设工程质量监督管理可委托经考核合格的工程质量监督机构具体实施，说明工程质量监督机构是受建设行政主管部门委托的工程质量执法机构，是工程质量警察，而不是其他性质的机构，更不是中介机构，不是建筑市场的竞争主体，工程质量执法机构的法律地位已经确定，不应随意更改，在《条例》未进行修改之前，与工程质量监督管理有关的一切行为都必须以 《条例》规定为准绳。因此当前工程质量监督机构不存在没有地位和名分的问题。所以，如果这支队伍被撤消了，解散了，政府对建设工程质量的监督管理工作就会陷于混乱之中，进而导致恶性工程质量事故频频发生。
目前，我国基本建设的规模仍呈逐年上升的趋势，房地产业发展方兴未艾，但从业人员素质参差不齐，一线操作人员技能普遍不高，施工中的手工湿作业程度仍很高，中小型施工机具、装备水平也较低；先进建筑技术推广应用没有保证机制，有的区域基本处于原始状态，计算机信息网络技术等先进工程管理手段，仅在少数、大型、重点工程管理活动中得到应用；项目经理的综合水平和素质不高承接项目往往是凭关系、凭运气、凭不正当手段获得；施工工效低，工程质量中的科技含量与发达国家相比差距悬殊 ；建筑材料质量合格率低，偷工减料、质量通病、过程控制、招标活动中明招暗定、串通一气、肢解标段、暗箱操作、阴阳合同、拖欠工程款等问题普遍。所有这些因素都将直接或间接地严重影响建设工程质量水平的提高，短时间又难以改变，照抄照搬西方发达国家政府对工程的质量监管经验和方法是不科学的。已有的研究表明，再好的管理模式也有其局限性、针对性、独特性，有优点必然也有缺点，任何事情只要有利于事业进步和发展，对不适应社会甚至阻碍形势发展要求的东西就可以按规定程序修改修订，及时完善、细化和丰富。但也要讲究政策的连续性，因此对待外国的东西，我们一定不能盲目排斥，也要避免出现盲从的局面，西方国家自己在这方面做得就很好，如德国的模式英国就不采用，美国也没采用；新加坡政府管理工程项目的模式也是独特的，准行政管理机构在西方经济、社会生活中是客观存在的。
对工程质量监督机构进行改革，必须坚持三个有利于的原则，即：有利于加强政府工程质量监督
管理工作；有利于落实工程建设各方主体质量责任：有利于提高建设工程质量水平。应该广泛调研集思广益、慎重决策，不能在一个城市设立若干个质量监督机构，采用竞争的方法开展工程质量监督检查工作。香港特别行政区对政府投资建设的市政基础设施工程、公共建筑和民用住宅工程项目的管理，是通过委托工务局负责进行的；深圳对政府投资工程也是通过设立工务局进行管理，工务局不是政府行政部门，不是公务员身份，但也不是中介机构，更不是企业，是一个准行政事务性机构，承担政府委托管理职能，“吃饭”靠财政拨款解决。这种对工程项目的管理经验和做法值得借鉴和学习，尤其值得在对工程质量监督管理体制改革中借鉴，如果我们也能这样做，也能用此思路来定位和认识工程质量监督机构，就能解决当前对工程质量监督机构的地位和作用方面存在的思想不统一、认识不一致、定位不准确的问题。
3.2 积极探索我国工程质量监督管理新模式
随着我国经济体制改革的深化，市场化进程的加快、推进，现行质量管理体制不相适应的矛盾会突出地显现出来。因此，如何借鉴国外先进管理经验，推进我国建设工程质量管理体制的改革是值得我们探讨的一个课题。
（1）切实转变政府职能。政府建设主管部门要转变观念，转变职能，严格依法行政，不直接指挥、调控建设企业的生产经营活动，也不插手建筑企业内部的管理，使企业能真正按市场经济的规律组织自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、自我调控，建设主管部门应首先挣脱部门管理的约束，对不同所有制、不同隶属关系、不同地区的所有市场主体，无论是发包方、承包方，还是中介机构，都要一视同仁，使他们的合法权益受到同样的保护，为他们创造一个在相同的条件下展开公平合理竞争的宽松外部环境。要深化改革，精简机构和人员，从大量的日常事务中摆脱出来，集中力量履行好决策性职能和宏观调控职能，研究有关产业经济，制定产业政策，规划产业战略，促进建筑生产力的发展；将过去包揽的许多不应由政府管的事交出来，有些属于企业自主经营范围内的事，应直接交还企业去办，有许多属于企业间的公共事务或服务性事务，交给行业协会承担；使政府致力于管理好必须由政府管的事，改变不作为、滥作为和封闭分割管理、政出多门的状况。这样有利于统一行业技术经济政策和各项管理措施，使同行业企业能在统一标准、条件下经营，开展竞争，优胜劣汰，保证建筑业发展目标的顺利实现，引导全行业合理发展。
（2）充分发挥行业协会等中介组织的作用。广泛依靠行业组织来加强行业管理，是一项带有根本性意义的工作，行业协会是适应市场经济需要，处于政府与企业之间的中介机构，既为政府宏观调控服务，又为企业和市场服务。其主要任务是承担过去由政府职能部门负责的具体的建设工程质量管理活动，如：工程造价咨询及招投标交易、施工图质量审查、工程质量咨询评估、企业资质评审和企业信用体系评价、优质工程评选、先进施工技术推广应用、质量管理体系咨询认证、规范标准和技术质量培训、项目经理等职业人员培训与动态管理等，发挥行业协会在建设市场中的专业管理作用，对建设工程组织实施阶段的质量进行直接监管，为参加协会的同行业企业服务。随着市场经济的发展和政府职能的转移，行业协会的工作任务将越来越重。完善职能，逐步增强民间性、公正性、自律性，扩大服务领域，在工作中发展成长，以自己的工作绩效来增强会员单位对协会的向心力和凝聚力，以灵活高效的工作来赢得政府和社会的信任。
（3）进一步建立和完善工程质量法规体系。社会主义市场经济是法制经济，而法制的前提必须要有完善的法律，严格执法。改革开放以来，围绕建设工程管理，我国已相继制定并颁布了《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等一系列法律、法规、规章，及时修改补充并颁布实施了大量的工程建设强制性技术标准，但从实际情况看，现行的建设工程质量管理法律还存在着一些需要进一步完善的问题。
一是要进一步提高建设工程质量管理法规的层次，要在法规的可操作性、可执行性、可把握性等方面下工夫，逐步改变目前我国质量法规中存在的笼统、抽象、原则、政策性浓、规定滞后、不完整、无法实施处罚和与国际惯例不符等状况，真正使工程质量行为责任制等纳入法制轨道，做到有法可依，有法能依，执法必严，违法必究。
二是改革现行建设工程技术标准体制，不断创新，尽快扭转技术标准制定中存在的“四长”问题，即编制周期长、审查周期长、出版周期长、修订周期长问题。这种状况如不改变，必将影响和阻碍我国建筑业的健康发展，也将阻碍建筑新技术在建筑工程中的有效推广和应用。当前需尽快修定并完善强制性条文，改变目前以强制性条文作为技术法规的现状，完善符合我国国情和国际惯例要求的工程建设技术法规，这是当务之急。实行技术法规和技术标准相结合的标准体制是市场经济发展对我们的必然要求，也是我国工程建设质量管理体制改革的一项重要工作任务。
三是解决好法律修订过程中质量技术环节与法律专业脱节的问题，尽快修改和完善 《建筑法》，使之真正成为一部能统领和约束全国建设活动的相关责任主体、行政管理部门和个人质量行为、行政行为的法律；根本扭转目前建筑法仅对房屋建筑工程及其建筑活动有约束力的尴尬情况。
四是适时对《建设工程质量管理条例》中已不适应市场经济发展和国际惯例要求的条款进行修改，如罚则部分；完善配套规章，如制定出台工程质量监督管理规定、工程质量检测管理规定、工程质量保险办法等规章；调整现有法规、规章中规定滞后、相互矛盾和抵触的内容和条款，如现行质量条例、设计条例、城市房地产经营管理条例及其配套规章中存在的类似情况和问题。
（4）制定工程质量监督规范，强化对包括村镇建筑工程在内的质量监督管理。首先应把工程质量监督机构的经费来源由过去靠行政收费改成行政拨款，只有这样，才能保证监督检查和行政执法的公正性；对不适应监督工作需要的在岗人员进行合理分流和精简，通过严格培训和考核，重新科学定编队伍数量和规模，切实提高监督队伍准入门槛；不断完善监督手段，调整监督重点、方法、程序，制定并严格执行监督管理规范和规章；进一步解决从地方到中央工程质量管理体制中长期存在的多头管理、责任不清、条块分割、推委扯皮等关系问题。
新时期我国工程质量监督应采取重点监督检查与随机抽查相结合，并辅以必要的仪器检测方式进行。监督检查的重点是指工程质量监督机构应依据《建设工程质量管理条例》和配套规章以及工程建设强制性标准，对工程的地基基础、主体结构，涉及安全、使用功能和室内环境质量的主要部位、关键工序的内业和实体质量；对参与工程建设的各方责任主体的质量行为进行重点监督检查，并对承重构件的混凝土强度、主要受力钢筋数量、位置及混凝土保护层厚度、楼板厚度、承重砌体的砂浆强度、建筑和安装工程中影响安全、使用功能的部位，如标高（房间净高）、垂直度、轴线位置、几何尺寸（房间开间、进深、对角、洞口等）、防水、绝缘电阻、防雷接地、风量大小、空调效果等室内环境质量（当前主要考虑 ) 项指标）、有怀疑或疑问的工程实体部位质量等进行监督检测，作为监督检查的重要辅助手段，提高监督检查科学性、准确性和权威性。
新时期，工程质量监督机构应切实加强对地基基础、主体结构、装饰装修、重要安装工程和竣工验收等阶段的质量验收监督工作，监督重点应放在制定验收方案是否合理可行，参加验收的技术人员是否具备规定条件，专业验收配备人员是否合理，验收程序和验收依据是否符合要求，对工程质量评价是否准确，工程建设过程中和验收过程中责任主体及个人，是否有违反法律法规和强制性标准情况发生，竣工验收阶段有关消防、环保、规划等环节是否通过了专项验收等方面。所有这些内容都必须在《工程质量监督规范》中得到系统体现和明确规定。
按照社会化、市场化的原则，逐步把设在工程质量监督机构内的检测机构分离出去，使其成为能独立承担民事责任或法律赔偿责任的，具有独立法人资格的责任主体，并实行现代企业管理制度，实行股份制和董事会领导下的总经理负责制，进一步调动检测人员的工作积极性，充分发挥其对作好工程质量监督管理工作的保证作用。
对村镇建筑工程质量的监督管理应充分考虑其自建、自管、自验、自用和点多面广、工程体量越来越大、越来越高以及用途越来越多的客观实际情况和建设特点，实行突出重点、分类管理、强化监督检查制度。把抓好地基基础、主体结构安全作为监督检查和技术指导的重点内容。对自建房屋以技术指导作为工作主要内容；对成片建设的民房、公共项目，应把规范和加强对参与各方责任主体质量行为的监督检查作为工作的主要内容，并按规定办理质量监督手续，领取施工许可证书，对施工过程按图施工和执行技术标准情况实施有效监督检查，工程竣工必须组织正规的质量验收活动，合格后方可使用。
4、结语
以法律、法规和强制性标准为依据，以对工程的地基基础、主体结构，涉及安全、使用功能和室内环境质量的主要部位、关键工序的质量及参与工程建设的各方责任主体的质量行为为监督检查重点以重点监督检查与随机抽查相结合为主要监管方式，以施工许可和竣工备案为主要手段，实行施工企业自评、监理单位把关、建设单位验收、监管部门监督、使用单位（个人）评价的运行机制，充分发挥咨询机构、专业人士组织、行业协会等中介组织的作用，依靠先进建筑施工技术、质量管理技术和信息网络技术，健全适应市场经济运行和对外开放要求的建设法律、法规，依靠经济和法律手段监督管理工程质量活动，是新时期我国建设工程质量监督管理的新模式。
（合肥市建筑工程质量监督站 王荣村）
