摘 要：本文通过对BOT投融资方式的基本知识的介绍及其在电力行业中几个试点项目的应用，在总结经验教训的基础上，阐述中国引进BOT项目有关问题。
关键词：BOT投融资方式 意义 电力行业 应用 注意问题
关于BOT投融资方式，中国已有不少专家、学者进行过讨论。归纳起来，大致可分为以下几类：
一类是介绍BOT投融资方式的基本知识[1],[11]。第二类是讨论与BOT投融资方式相关的几个问题[7],[10]。如法律保障、风险分担、投资回报率等。第三类是介绍BOT投融资方式在我国的试点项目及其经验[8],[9]。
本文则试图在参考各位专家讨论的基础之上，综合论证中国采用BOT投融资方式及其在电力行业中的应用这一问题的一些认识。
1 BOT的一些基本问题
BOT是80年代国际上出现的一种比较新颖的基础建设投融资方式，有时也被称为“公共工程（或基础设施）特许权”。该方式一改过去基础设施项目完全由政府负责的作法，采用政府通过特许协议，在规定的特许期内，将项目授予项目发起人为特许权项目设立的项目专设公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满，项目公司将特许项目的设施无偿地移交给政府部门。特许协议还规定了项目发起人向东道国政府缴纳的报酬金额和支付方式，并要求项目发起方对项目的经营管理做出一定的担保。
兴起于七八十年代的BOT投融资方式在二十世纪末的国际直接投资（FDI）热潮中越来越成为世界关注的焦点。1996年，联合国国际贸易法委员会第29届年会上，BOT项目投资成为重点议题。会议就BOT投融资现状与未来发展前景作了详细的介绍与分析，并根据24个国家和地区现行相关立法体系做出了概括性的立法建议，以供各发展中国家参考。在发达国家，很早就有类似BOT的建设，但比较正规的采用BOT方式从事基础设施建设的做法则是在本世纪七八十年代后，仅在澳大利亚私营企业就已投资近20亿澳元进行隧道、公路、水厂、港口等基础设施的建设。迄今为止，在发达国家进行的BOT项目中，英国和法国共同建设的英吉利海峡海底隧道最为著名。进入八十年代，发展中国家也相继引进BOT投融资方式，成绩堪称斐然。作为弥补基础建设资金的不足，提高经济实力，应付新的世界经济形势的一种战略选择，BOT方式已在世界范围内蓬勃兴起。无论是发达国家还是发展中国家都对BOT投融资方式产生了很大的兴趣。这种投融资方式在一定程度上缓解了项目所在国政府在基础设施方面所遇到的困难，同时也帮了一些大型国际承包公司的大忙。具体说来，BOT投融资方式具有以下几个优点：
⑴有利于减少政府直接的财政负担；
⑵避免了政府的债务风险；
⑶有利于提高项目的运作效率；
⑷可提前满足社会与公众的需求；
⑸可以给大型承包商提供更多的发展机会，有利于刺激发展和就业率的提高。
当然，这种方式也有其局限性。首先，BOT方式不能包治百病决不是一切领域都可以使用这种投资方式。其次，采用BOT投融资的项目一般投资数额较大，投资周期长，需要较高水平的管理，项目收益的不确定性也较大，因而需要慎重对待。
2 引进BOT项目的意义和有利条件
改革开放把我国的经济发展推向了高速列车，特别是邓小平1992年南方谈话以后，我们的现代化建设事业以及利用外资工作都进入了新的发展阶段。经济持续健康发展，社会全面进步，人民生活水平显著提高，需求增大。尽管我们依靠自己的力量，加大了基础设施和基础工业的投资力度，缓解了制约我们经济快速增长的“瓶颈”，但是，还满足不了持续发展的需求。因而与外商投资合作运作BOT项目融资方式，在我国有长期稳定的市场前景。但由于缺乏操作性和有力保障，中国面临着世界引资竞争的严峻挑战。迄今为止，BOT在中国的实践只是一些不规范的投资项目，一般是依据我国外资法和参照国际上通行作法运行的，如广东的沙角B电厂、广州北环高速公路、北京京通公路等。但经国家计委批准，即国家正式承认的BOT投融资项目仅有广西来宾电厂一项。毋庸置疑，处在探索阶段的BOT投融资方式存在着诸多亟待解决的问题。其中，如何最大程度上分担政治风险，弥补中国政府保证方面的缺陷，给BOT投资者以足够的信心，并最大限度地避免放弃主权豁免，使双方在互利的原则下愉快合作，将是一个既具战略性又富现实意义的迫切课题。从中国经济发展的特点来看，BOT方式的引进对中国经济的发展是具有很重要的现实意义的，具体包括：
2.1 有利于发展改善我国的基础设施落后状况。
基础设施建设所需资金数额庞大，在90年代，我国基础设施建设的投资所需资金高达上千亿美元。如此巨大的资金需求，单靠国家的投资是难以想象的。BOT方式的引进，充分利用了国际工程承包公司或财团的势力，很好地解决了这一难题。
2.2 有利于改善我国的外商投资结构。
中国传统的外商投资主要是流向投资少、见效快、盈利性高的产业，尤其是房地产开发业。而需要投入巨额资金，投资回收期长的农业、能源、交通、水电等基础产业和基础设施方面的外资缺少。这种不合理的外商投资结构不仅难以推动中国产业结构的升级和优化，而且还加剧了能源、交通、原材料等方面的供需矛盾。采用BOT方式，所引进的外资将会全部投资于基础设施建设，这对改善我国的外商投资结构和产业结构是很有益处的。
2.3 能减少政府的债务负担和投资支出。
BOT方式的一个重要特点是BOT项目的投资不构成东道国政府的对外负债，政府无需承担沉重的偿债付息责任。另外，BOT项目的投资基本上由私营公司负责筹措,政府无需在该项目投资,这就减了少了政府的投资支出,有利于平衡财政预算。
2.4 有利于提高我国经济的国际化水平。
BOT方式的采用无疑会扩大我国与外国投资者、财团和国际组织的交往与联系，会加速我国经济的国际化水平。
同时中国也具备了引进BOT投融资方式的有利条件：
⑴中国的市场潜力巨大。中国经济的高速增长对基础设施的巨大需求，为国外投资者提供了优越的市场条件和众多的投资机会。而且国外投资者普遍看好中国市场，因为中国的经济高速增长使投资者能够获得稳定可靠的投资回报效益，这是最基本的前提条件。
⑵投资环境不断改善。随着中国的改革和开放，中国的法律已经逐步完善起来，已经能够适应国际惯例的合作投资方式要求，并且，中国政治和社会稳定，投资环境较好并继续在不断改善，完全能够使国外投资者对投资我国市场充满信心。
⑶政策优惠。我国鼓励外商投资于基础设施项目，一些地方政府也相继制定了一系列优惠政策。如福建省鼓励外商在闽举办电力项目，对外商投资于电力项目的回报率、原材料选购、税收等方面提供优惠。同时，中国政府对BOT投资给予了高度重视和大力支持，有关部门正负责着手推动这项工作，开始进行项目试点、制订法规制度和准备中国BOT投资的备选项目。
⑷国际组织的大力支持。如世界银行、亚洲开发银行、联合国有关部门都已在这方面做了大量的推动工作，并继续提供各种形式的帮助。
外资是经济增长的动力。利用外资弥补国内资金不足，发展本国经济已逐渐成为发展中国家的共识。著名的“哈罗德－多玛增长模型”和钱纳利与斯特劳斯的“双缺口”模型就从理论上论证了这一点。哈罗德经济增长模型可表示为：G＝S／C，这一模型表明在资本产出比率（C）一定的情况下，经济增长率（G）将取决一国的储蓄率（S），而在对外开放条件下，储蓄来自国内的（S1）和来自国外的（S2）构成，因此G＝（S1＋S2）／C。这就可以看出来自国外的资金对一国的经济增长的重要作用。“双缺口”模型理论是建立在国民经济核算理论上的。在开放条件下，总供给（Y）等于消费（C）、储蓄（S）与进口（M）之和；总需求等于消费（C）、投资（I）和出口（X）之和。均衡条件下，总供给等于总需求，即C＋S＋M＝C＋I＋X，经整理得M－X＝I－S，即外汇缺口＝国内储蓄缺口，故称“双缺口原理”，而能动的调节手段就是利用国外资源弥补国内资金不足，利用外资填补这一缺口，达到一箭双雕的目的。从这一点来说，采用BOT投融资方式引进外资也是必要的、可行的。
3 BOT项目在电力行业的应用
BOT投资方式在中国的实践是从电力行业开始的。BOT是私人资本参与基础设施建设的实现方式，广东省率先打开了私人资本参与基础设施之门。由香港合和实业有限公司出资兴建的深圳沙角B电厂成为我国第一个利用国外私人资本建设的电力项目。沙角B电厂的建成，缓解了广东珠江三角洲的严重的缺电状况，为深圳特区的经济发展提供了有力的支持。同时对我国电力建设的投融资方式产生了重大影响，为以后我国利用国外私人资本进行电力项目建设提供了有益的借鉴。
沙角B电厂建成于1988年，装机规模为2台350MW瓦燃煤机组，其组织形式相当于现在中外合作方式。合作双方为香港合和实业有限公司和深圳特区电力开发公司（该公司由深圳政府设立，以下简称深圳公司）。中方以土地和水资源作为合作条件，而项目的融资、建设、经营全部由香港合和实业有限公司负责，经营期为10a，中方承诺每年向沙角B电厂购买最低电量是36.79亿kWh。经营期满，电厂移交给深圳政府，沙角B电厂从实质上讲属于BOT的范畴，但其运作并不规范。同时由于中方缺乏经验，承担了过多的风险。这主要表现在以下几个方面：
⑴项目经营期的电价和煤价事先确定，如有变动所引起的一切损失由深圳公司补偿，相当于中方承担了所有的价格风险。
⑵中方虽以土地、水资源作为出资，占45％的股份，但没有决策权，严重地损害了中方的利益。
⑶利润分配原则是，前7.5a利润全部归合和公司，后2.5a合和公司占80%，中方占20%。利益明显不均等。
⑷在项目还清贷款之前，电厂无论任何原因不能发电或少发电致使深圳公司蒙受损失，合和公司不负责任何赔偿责任。
⑸电厂在运营期间发生现金不足时，由深圳公司垫付。若设备出现故障，在建成后2a内由承包集团负责；2a后则由中方提供紧急贷款及停机保险。
以上这些对中方不利的条款是由于改革开放初期，中方缺乏BOT的运作经验造成的。
为了规范BOT投融资方式，使之更好地服务于我国基础设施建设，1995年8月，国家计委、原电力工业部联合发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。《通知》所称特许权项目即BOT项目，同时将项目发起人限定为外商，将BOT投资方式做为一种吸引外资的形式。《通知》对在中国建设BOT项目的有关原则问题进行了规定。按照《通知》规定进行试点的第一个BOT项目是广西来宾电厂B厂。
作为我国BOT方式规范化试点的第一个项目，来宾B电厂引起了广大海外投资者的兴趣。有31家国际公司（或联合体）向广西自治区政府提交了资格预审文件，这31家都是世界著名的电力公司、设备制造商。有6家公司（或联合体）递交了投标书。最终被授予特许权的是法国电力联合体（法国电力国际公司／通用电气－阿尔斯通）。来宾B电厂从1995年5月国家计委正式批准进行BOT方式试点至1997年9月广西自治区政府和法国电力联合体（法国电力国际公司/通用电气-阿尔斯）正式签署特许权协议，当月5日开工以来，经过中法双方具体工作部门的共同努力，建设进展顺利。到1999年9月底止，累计完成投资5亿美元，占投资总额的81%，建设总进度已达94%，1#机组于1999年9月18日并网试运行，2000年3月正式投产运营；2#机组于2000年年底并网试运行，2001年6月份，两台机组全部进入商业运营。项目开工建设仅2a时间，就完成一个总投资几十亿元的项目的招标及全部融资工作，这在国内外同类利用外资项目中是没有先例的，因此，来宾B电厂被国际著名杂志《亚洲金融》评为1996年亚洲最佳融资项目。
来宾电厂B厂是BOT投融资方式在我国电力行业的成功实践，仔细分析该项目的运作特点，从中可以得出很多的宝贵经验。
⑴采用国际通行的竞争性招标方式选择境外项目发起人。
⑵对发起人规定了良好的约束机制。
⑶评标标准注重电价水平，走出了回报率误区。
⑷充分注意的贷款人的作用。
⑸政府对项目提供了强有力的支持。
⑹严格采用项目融资方式融资，不给国家造成外债负担。
⑺项目风险在政府和项目公司之间合理分摊。
⑻促使项目公司使用中国的服务和货物。
⑼将仲裁机构确定为中国国际经济贸易仲裁委员会，仲裁地点为北京。
长沙电厂和来宾B电厂一样，项目结构和来宾项目也大致相同，其运作基本上借鉴来宾项目的经验。但同时改进了一些不足，主要表现在：
⑴更加有效地维护了政府的利益。
⑵进一步加强了项目公司在运营维护阶段和项目移交后保证期的责任。
⑶更好地把握了确认谈判内容和节奏，使谈判时间缩短。
⑷长沙电厂的另一个特点是设备制造分包比例大。
从沙角B电厂到来宾B电厂、长沙电厂，BOT投融资方式在我国电力行业的实践经过了由不规范到规范、从不成熟到成熟的过程。BOT项目涉及的资金数额巨大，如来宾项目为6亿多美元，这样的项目能在中国顺利完成谈判、融资交割和建设，一方面说明在中国是具有BOT项目融资的良好环境，另一方面也说明BOT方式是符合中国国情需要的。当前，中国正处于西部大开发的有利时机，加快基础设施的建设所需资金巨大，为大力引进BOT项目提供的广阔的市场。
4 引进BOT项目应注意的几个问题
4.1 风险分担问题。
风险分担的一般原则是按照政府与投资者各自控制风险能力的大小，承担相应的风险责任，谁对那类风险最有控制能力就由谁承担。如上文所述的沙角B电厂项目就违反了这一原则，很多本不应该由中方分担的风险却由中方负担了。相反，在来宾电厂B厂项目中，则做到了在政府和项目公司之间合理分担项目风险，汇率风险和法律变更风险由广西政府承担。当人民币对美元汇率发生变化并超过一定范围时，允许项目公司相应地调整电价。调整是双向的，即汇率上浮和下浮时，电价都要调整，这就有效地保护了中方的权益。当法律变更使得项目公司损失超过一定数额时，广西政府将通过延长特许期或支付附加电费使项目公司的经济地位恢复到法律变更以前的状况。同样当法律变更使项目公司的受益超过一定数额时，广西政府可通过修改特许期协议条款和项目公司共享收益。
4.2 法律保障问题。
一个透明的、稳定的法律制度，是公正、公平地从事经济活动的必要条件。BOT项目涉及到产权特许及交割问题，有关项目谈判、签约、履行及违约的仲裁与处理问题，利润、税收及其它条款、条件的执行手续、渠道与担保等问题，要求BOT项目签署大量的合同文件，明确政府与投资者双方的责任、义务和权利。对政府来说，要推行BOT方式，一定限度的政府保证是必要的，如给予投资者项目的后勤保证、经营期保证、防止竞争的保证等承诺，这就需要建立有关法规。对投资者来说，BOT运作过程长，涉及面广，若无专门的法规管理，是难以正常实施的。因此，政府应参照国际惯例，尽快完成符合中国国情的BOT立法工作，以保护双方的利益，规范双方的行为，使投资者有法可依，政府依法管理。完备的法律体系，不仅仅是颁布法律法规，还必须有一套行之有效的行政裁决制度来确保这些法律法规的履行，增强执法过程的透明度，并在整个项目运营期内，维持行为法规的稳定性和连续性。中国目前进行BOT项目试点工作时所依据法律是《关于试办外商特许权项目审批管理有关问题的通知》，以及由国家计委和外汇管理局下发的《境外进行项目融资暂行办法》；由国家计委制定，正待国务院批准的《外商投资特许权项目暂行规定》，其对BOT特许权协议的内容和项目风险分担原则作出具体规定，确立了中国进行BOT项目融资的基本法律框架；同时中国也承认并参加有关的国际法规，《国际货币奖金组织协定、贷款协议和担保通则》等其它一些国际惯例。这些措施都在进一步完善中国进行BOT项目的法律环境。
4.3 投资回报率问题
投资回报率是BOT投资方式运作中的一个关键性问题。追求较高的投资回报率是合作双方共同的目标，但到目前为止，发展中国家还没有一个国家对投资回报率做出承诺，这样将使外商失去降低成本，提高效益的积极性。实际上，在项目的特许合同中对项目建成后的收费总有明确的规定，根据收费和回收年限就可以推算出实际的投资回报率。中国的来宾电厂B厂就很好地解决了这一问题。在来宾项目的评标标准中，上网电价水平及走势占投标总分的60%，即在技术、法律、商务、融资等方面满足招标文件的情况下，让投标人就上网电价进行竞争，广西自治区政府不在回报率上和投标人讨价还价，改变了以往外商投资电厂谈判中先谈回报率，并由投资成本加回报率确定上网电价的做法，使得来宾电厂B厂获得了较低的电价水平。
4.4 项目的移交问题。
由于BOT项目的合同期一般为二、三十年，因此在我国目前进行试点的几个BOT项目中，还很少涉及到项目的移交问题。但项目的移交是BOT项目的几个关键问题之一。也必须给予足够的重视。BOT项目向政府移交，即在商定的特许权结束时，项目的经营权、使用权应转让给东道国政府。但移交的条件在授权合同中往往因为离授权的时间很远，而难以准确的说明。项目的移交可分为提前移交和特许权合同届满的移交。这个期限可以因投资者利益方面，某种投资为主方面因素而延长。造成提前移交有业主方面的原因如违约，或无法继续履行其合同的职责，也有政府方面强制性而提前移交。合同期满的移交属正常的移交。移交时，业主必须保证政府接管后正常运营的具备。移交的内容除正常设施以外，还包括备品、备件；维修、库存、保管记录；转让的许可证、执照、证明文件；可移交的担保；可转让的合同权益和义务；有关的资料（如软件、经营手册、商业机密）等等。
4.5 本国资本参与BOT项目的问题。
BOT集融资、建设、经营、转让于一体，受到许多国家的重视和采用。在发展中国家，通常由于私营经济尚未成熟，财力有限，BOT以吸引国外资本为主；而发达国家因其国内已有许多成熟的私营者，且实力雄厚，BOT项目主要由国内私人投资者进行。借鉴国际惯例，结合中国国情，基础设施建设采用大量吸引本国民间资金的BOT方式，不仅可以丰富BOT投资领域，也加速了中国基础设施的建设。中国民间拥有巨额资金，居民储蓄存款余额已超过6万亿元人民币。要保持我国经济持续增长，离不开社会需求的同步增长。社会需求包括消费需求和投资需求。从汽车、住房入手启动消费需求，能够吸收部分民间资本，但其数量毕竟有限。增加民间直接投资，才是扩大需求的切实可行的办法。这里要说明的一个问题是，不能将BOT项目中的承包商单纯理解为外商。中国在对BOT投融资方式的定义中就将承包商确定为外商，作者认为这种定义过于狭窄。中国的民间资金具有2个显著特征：一是民间资金的相对集中性。从居民储蓄分布来看，沿海经济发达地区，民间资金聚集程度相对较高。这一特征表明，只要政府合理引导，民间资金就容易集结，形成规模投资；二是民间资金具有较强的抗风险性。民间投资者对投资项目的选择会特别谨慎，其灵活的机制和严格的管理也是投资成功的必要条件。因此，合理引导民间资本参与BOT项目，既十分必要，也完全可行。4.6 关于盲目引进的问题。
采用BOT投融资方式与引进外资不能不区分实际情况，一拥而上，盲目引进。从国家财政资金来说，在市场经济体制中，财政资金的主要用途是用于基础建设这一公共产品上。中国的现实开发部是财政资金不足，使用又不合理，投入竞争性行业的资金较多，相对来说对基础建设的投入则显得不足。作者认为应改变国家财政资金的现有使用结构，财政资金的投向应尽量从风险较大的竞争性行业转向风险较小，收益较稳定的基础建设上来，而对外资则尽量引向竞争性行业。政府对国内私人资金投入基础建设行业的限制要放宽，在相同情况下应先考虑由国内私人资金投入，当财政拨款与国内私人资金都不足时方可考虑国外资金的介入。此外，还应注意到，采用BOT投融资方式，引进外资进行BOT项目建设并不是说所有的基础建设都需要，从国家整体上讲，我们需要引进，但各地的具体情况不同，要区别对待，不能盲目引进。
中国国民经济的持续发展和落后的基础设施之间矛盾会越来越突出，而BOT项目具有其它投融资方式所不同的特点和优点，因此在中国会有较大的生存空间和发展前途，以后BOT模式还有可能向其它行业（如通讯、化工等行业）发展，应不断总结BOT项目的经验以使我国的BOT项目的实施逐步向成熟。
（西北水利水电工程有限责任公司 景显德 王战旗 ）
