摘 要：本文用现代主流经济学的交易费用理论论证传统工程项目建设管理模式的实质是否定社会合理分工，推导出并阐释工程建设监理制是一种降低交易费用的交易方式的逻辑结论；在阐述当前监理制存在的一些问题的同时，提出并捍卫“小建设单位、大社会服务”这一工程项目建设管理哲学命题。
关键词：交易费用 建设监理 制度变迁 交易方式 博弈
一、交易费用理论简介
人类的经济活动，从来就是由两方面构成的，一方面是与物质世界打交道，另一方面是与人打交道，相应地，所获得的每一项经济收益，都是由两种成本换来，一是与物打交道所支付的“生产成本”，也就是生产出一定产品在技术上必需的人、财、物的耗费，另一种便是人与人打交道时必须消耗的“交易成本”，也就是交易费用，它指的就是在各种可能的情况下，为获取经济收益与人打交道时发生的一切时间、精力和物质的支出。
现代新制度经济学认为，在交易费用为正的情况下，制度是重要的，制度对交易费用的大小有决定性影响，交易费用的大小取决于交易当时所处的制度结构，如果人与人之间办同样一件事情的费用较高，就说明运行的效率低，就需通过制度变迁改变交易方式。为了节约交易费用提高效率，人类选择了企业组织这种交易方式进行生产，企业是生产要素的集合，企业内生产要素之间的交易节约了各生产要素分别在市场上发现价格信号、讨价还价等交易活动所需的交易费用，也就是说，企业的存在节约了交易费用，这与马克思关于“如果没有股份制企业我们至今无法想象现在会有铁路”（大意如此）的著名论述在根本上是同一个意思。然而，随着企业规模的增大，企业的管理难度会增加，“尾大不掉”，而且企业官僚机构的弊端会越来越严重，企业内边际交易费用呈非线性递增，当企业内交易费用（边际）增长到与市场交易费用（边际）相等时，企业规模就不应再增大，而应到社会上寻找交易对象进行市场交易，与市场交易相对应的社会专业合理分工，有着规模巨大的经济效益。企业内交易和市场交易都是经济活动的交易方式，采取何种方式取决于交易费用的大小，因此而确定了企业组织规模的边界。从交易费用的基本理论来说，一家企业的组织规模以及管理职能不可能也不应该无限制膨胀，否则这一逻辑经过无限制演绎之后就可以把整个国家注册为一家巨型公司──之所以不可行在于交易费用太高，真理向前迈进半步、或者向真理少迈进半步，就走到了它的反面——谬误。当代中国的历史经验教训和面临的现实困境从反面验证了这条朴素的真理。
在工程建设交易中，作为建设产品的需求者，甲方或建设单位或业主或项目法人或企业或“指挥部”处于买者地位，作为建设产品的供给者，施工单位或承包商或乙方处于卖者地位，甲乙双方签订合同，合同价格可认为是“生产费用”，施工过程中的变更、索赔也属于“生产费用”，除“生产费用”之外的所有运转、管理方面的支出都是交易费用，包括甲乙双方在招投标、签订合同、防止一方违约的措施等支出也构成交易费用的组成部分。由于建设产品交易与其他工业产品交易不同的是生产过程较长、单件性、固定性、多次计价性、不确定性等，甲方需要不断地监督乙方的生产过程，如监督质量、确认进度拨款、出现不可预见情况时与乙方局部再次交易等，如何管理有不同的方式，一种是健全各种机构和人员，完全采取企业内交易方式，另一种是委托监理等中介组织，主要采取市场交易方式（当然，适度的企业内交易是必须的）。与此相关的费用属于建设产品生产过程中的交易费用。
需要说明一点，如何测定不同制度安排和交易方式的交易费用？某一笔费用的支出或机会支出究竟属于生产费用还是交易费用？在当今新制度经济学家之间还未有统一意见，这也是交易费用理论受到不少经济学家批评的原因。不过在本文作者看来，如何界定和测定交易费用并不重要，重要的是交易费用概念的提出，为研究、分折和思考问题提供了新的视角、工具、认知进路、解释系统、世界观和方法论。
二、传统工程项目建设管理模式及弊病
如果用现代主流经济学的交易费用理论审视传统工程项目建设管理模式，将遗撼地得出结论，传统方式的交易费用较高。
传统经济体制否定市场交易方式，否定社会专业合理分工，所有问题都在企业内部解决，只能选择企业内交易方式，企业建立齐全的机构和部门“一条龙服务”，如企业办医院、办学校等，无需到社会上寻找交易者也不允许到社会上寻找交易者同时社会上也无交易者，企业就是整个社会乃至整个宇宙，“一条龙服务”的选择就意味着社会专业逆向分工。企业的存在是为了降低交易费用，但是企业过度膨胀又使边际交易费用递增而影响效率，企业承担了专业逆向分工的成本。同样的逻辑也适用于建设项目管理，各个企业或部门通常都有各自主要的生产和经营业务，比如铁路运输企业主营是铁路运输经营，邮电企业主营是提供通信服务，矿业企业生产工业初级产品等，在不同时期都有可能投资工程项目（尤其对于大中型企业来说是必然的常常也是必须的），一般来说，在不同时期投资强度不一，仅仅为了应付本企业的投资项目，企业各自建立相对齐全的专业机构，如招投标、技术、质量安全、材料供应、工程造价审计等，而且配备各专业人士，姑且不论其操作过程中本身的低效率，在投资强度较小的年份就“开工不足”、“没活干”，成为当今国有企业存在大量多余亢员的原因之一，有关人员的工资、福利、住房及占用的生产性资源等费用支出还具有较大的刚性，弊端显而易见。 “一条龙服务”、“三天打渔两天晒网”的制度安排极不利于社会分工和专业化，如此制度安排机会成本太高；有的人员从别的部门临时抽调，属非专业人士，造成“外行领导内行”。
必须特别强调的是，现实中采取企业内交易方式，交易过程也很不“充分”，比如施工现场的质量监督、现场签证、工程变更等等，由于种种原因是不够到位的，如果按照工程建设的特点和内在要求进一步“到位”（包括有关人员数量和素质的“到位”），更会增加费用。另外，传统模式工程质量由政府质监部门直接监督，工程拨款委托建行，又造成政府职能不清、职能膨胀，政府过多干预微观技术活动和经济活动，而且未必能把事情办好，两方面不恰当地结合，形成监督管理真空，近年来发生的几起震惊全国的工程质量恶性事故，应该说与此有莫大关系。
总之，计划经济不仅在工程建设上存在大量的重复建设，也存在大量的“大而全、小而全”的管理机构和管理人员的“重复建设”，另一方面则是“中介原则”的阙如，其低效率已为数十年来的社会实践所证实，实质就是否定社会合理分工。
三、工程建设监理制是一种降低交易费用的交易方式
工程建设管理是一项复杂的系统工程，涉及技术、经济、合同、法律等方方面面的知识，涉及多方面的关系和利益，而且不确定性永存，风险无可回避，在操作过程中经常会出现不可抗力、不可预见的情况，只有专业人士才能胜任，业主或企业组织本身通常并无足以胜任的技术和管理资源（如果勉强配置足以胜任的资源，就如计划经济的模式一样增加交易费用），形成信息不对称（外行领导内行就是一例）；或者是业主从事某些具体事务的机会成本太高。于是，业主就到社会寻找内行的代理人代为管理和操作以获得信息救济、扭转相对于承包商自身所处的信息劣势，从而提高工程建设的投资效益、节约交易费用，随着行业的发展和专业的成熟，代理人逐渐发展成职业化的服务组织，并且为了节约交易费用，代理人由单纯的代理逐渐承担更多的职能，比如在业主与承包商之间担任准仲裁员等（代理人的准仲裁员职能或许不是节约交易费用的唯一选择，却至少是节约交易费用的可能的选择），监理制由此应运而生。无论历史和现实怎样，建设监理制度产生和演变的基本逻辑必然如此；无论中国国情与其他国家有怎样的差别，我国之所以要从国外引进监理制并且大力发展和培育社会中介服务组织也只能是建立在如此基本逻辑基础之上，在人类经济活动的基础理论方面，不可轻言中国特色。
相对而言，监理制的交易费用可概括为：1.监理费用；2.委托──代理关系中代理人“道德危机”造成的额外损耗。
两种交易方式的费用可作以下比较，1.市场交易与企业内交易的交易费用前者比后者低，而不是相反，这正是交易方式改变的原因，在国际上已普遍承认并采用，中国也不例外；用交易费用理论还可具体这样来解释监理制在中国所走过的历史进程：从1984年用世行贷款建设的鲁布革电站委托日本监理肇始（世行要求按FIDIC条款实行监理， 否则贷款的事免谈），在改革开放的宏观大趋势下，已经打开了国门的中国，似乎没有理由对建设监理这一人类经过上百年的工程项目建设实践所形成的具有普适性的制度性文明成果置若罔闻、拒之于国门之外，遂于1988年开始进行试点，试行的结果是，政府部门蓦然回首，发现此游戏比较好玩，可以节约交易费用提高经济效率，而且通过试行锻炼了从业队伍、部分地转变了观念，积累了一定的经验和操作办法并起到示范作用，遂于1992年和 1996年分两个阶段在全国范围内全面推行监理制， 正式认可了这种交易方式；不仅如此，1998年3月1日起施行的《中华人民共和国建筑法》第三十条第一款规定：“国家推行建筑工程监理制度，”以此为标志中国以国家公共权力和国家意志为后盾，赋予监理制是一种降低交易费用的交易方式以无可争辩的合法性。2.所谓代理人的“道德危机”，是指代理人的行为偏离委托人的目标函数，代理人借委托人观察监督困难之机而采取不利于委托人的行动。一般来说，建设单位通常不是资产投资的最终所有人，只是资产投资所有人委托的代理人（从根本上说，国有资金投资的工程项目最终的所有人和委托人是全体国民），而监理又是建设单位作为委托人委托的代理人，尽管从理论上说委托──代理的链条越长越容易出现“道德危机”，但是，如果取消监理这一级代理而由建设单位直接代理，监理比建设单位至少在以下方面更能避免代理人的“道德危机”：首先，监理受守法、诚信、公正、科学的执业准则的约束，偏离这一准则监理则面临行业准入危机；其次，监理作为社会中介服务组织面临市场竞争压力。反观建设单位，“道德危机”对代理人本身造成的风险，不如监理直接，至少不会轻易被解雇或者轻易“更换项目法人”，在当前我国国有资产无法找到一个人格化的直接所有者、既得利益集团占有和控制社会资源难以轻易退出的情况下更是如此（请注意任何代理人都有可能不同程度地出现“道德危机”，仅仅是相对而言）。另一方面，业主与承包商的关系天然对立，监理作为独立的第三方，能够阻止业主对承包商利益的侵蚀，体现公平、公正的原则。监理实际上成为业主与承包商之间的隔离带，避免双方互相侵蚀、互相冲突，把甲乙双方之间的博弈转化为监理分别与双方的博弈，监理利用执业准则、执业权力和执业素质分别与其达到博弈均衡，顺利地完成甲乙双方达成的目标，有效地避免甲乙方将矛盾诉诸仲裁或司法手段，降低双方的风险以节约交易费用。建设监理是制度文明和管理科学的的优秀成果。
以上分析限于施工阶段监理，如果扩展到项目建设全过程，则更可利用社会专业分工、市场交易的规模效益，节约交易费用。
业主或企业组织的规模以及管理职能取决于交易费用的大小，仅由最高当局（总经理或者“局长”）决策其他事务委托监理等中介组织，与企业全套机构齐全自行管理，正处于两个极端，从理论上说，两者之间存在一个合理的企业组织规模，最佳规模应使总体交易费用最低，其中隐含的信息是：建设监理等中介服务是降低交易费用的有效途径乃至必不可少的途径。历史已经证明并将继续证明，传统工程建设管理模式的弊端在于走向后者而完全否定前者的“中介原则”精神及其可能的实现手段。
四、当前监理制存在的一些问题
在实际操作当中，监理的权利和地位远远没有落到实处，建设单位的权力往往过大、干涉太多，如监理作为独立于甲乙双方的第三方，重要职能之一是协调甲乙方之间的关系和矛盾，监理方就业务与承包商接触较多，现在是监理在符合施工合同的前提下与承包商发生矛盾时往往反过来由甲方代表来协调，在“同体监理”普遍存在的情况下更是如此，所谓“手心手背都是肉”。这无论如何是我国“移植”监理制的悲哀，与“中国特色”无关，属于制度变迁过程中的阵痛。
从某种意义上说，当前，与其说监理是“三控制二管理一协调”，不如说是补充以前政府和建设单位有关职能部门因种种原因管理不够到位的“真空”，如现场施工质量的全过程监督、旁站监督、现场签证等，也就是“管管现场”，投资控制、进度控制、进度拨款、工程结算等大都由建设单位有关职能部门甚至“领导”来操作和把持，计划经济专业逆向分工的惯性巨大无比，各企业、部门的基建管理机构没有也不愿意 “退出”“历史舞台”，仍在发挥“余热”，监理的权力、地位、作用、工作内容不同程度地变形走样。应该说，这是建设单位在现有制度结构和历史遗产现状下的理性选择，无可回避，也无可抱怨，抱怨也无济于事。不可否认，传统管理模式积累了一定的经验和方法，其中确有许多人是工程方面的专业人士；同样无可回避的是，由于建设监理在我国是新生事物，很多监理单位从人员配备、专业对口、设备配置、检测手段、工作方法直至包括总监在内的监理人员的素质、工作经历、执业资格等等诸多方面都不尽如人意，亦存在诸多问题，难以满足真正的工程监理的要求（这无疑是历史遗产的一个重要组成部分，我们注定还得为消化这笔遗产而继续支付交易费用）。因此，建设单位的工程建设管理系统仍在发挥“余热”，有历史必然性和现实合理性。《工程项目建设管理单位管理暂行办法》的颁布，赋予达到一定资质条件的工程建设管理单位经一定级别的建设行政主管部门审批之后可以不委托监理而自行管理以合法性，表明在推行建设监理制度的同时，面对历史遗产和现存利益格局，政府不得不作出某种妥协。
当前监理费用一般是工程造价的1.0％～1.7％，最低者仅为工程造价的0.4％～0.6％，与国际上施工阶段的监理费用为工程造价的6％～10％相差甚远。当然，这不意味着一定要向国际看齐，在监理工作也不够“充分到位”的情况下，建设监理作为一个行业和就业渠道，或者叫 “新的经济增长点”，实事求是地说，监理单位一般还可以承受。至于“建设监理是一种高智能的有偿技术服务”，一方面表现为“智能”含量有待提高，另一方面表现为监理费用较低。两者相辅相成，互为因果，由于监理费用较低，出于成本核算的考虑，监理单位不可能投入包括专业配套在内的过多的人力、物力和财力开展监理服务──监理单位的人员专业不配套造成另一种外行领导内行，监理人员的素质相对低无疑也是其中一个客观约束条件，所以“智能”含量自然不高；反之，由于监理服务“智能”含量不高兼之前述的建设单位仍在发挥“余热”，监理费用自然难以提高以至于有的人认为没有必要提高。不过，提高监理费用势在必行，只是时间早晚和提高幅度大小的问题。笔者将目前的建设监理定义为“是一种技术型的有偿劳务输出”而非官方文件和教科书上所说的“是一种高智能的有偿技术服务”。毋庸赘言，这首先对建设单位不利，对施工单位也没什么好处；换言之，这无形中提高了工程项目交易的交易费用，或者反过来说，降低交易费用有潜力可挖。
按照《建设工程监理规范》（GB50319－2000）第1.0.5条之规定：“监理单位应公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益。”限于目前中国国情和行业现状，监理工作的独立性和自主性往往非监理单位所能左右，来自方方面面不合理的干预太多，比如在很多首长工程、政绩工程、形象工程、面子工程、献礼工程、“职工福利”工程、“分赃”工程的施工过程中，监理对工程进度基本上无从置喙，进度控制无从谈起。公正性是建设监理行业的灵魂，监理单位如何才能做到公正属于工程技术问题，是否公正主要取决于行业自律，目前两者都令人难以给予较高的评价。
五、制度变迁的前景展望
以监理工程师为核心的工程建设施工管理是有比较优势的制度安排，毋庸置疑，全面推行工程建设监理制、监理工程师的地位和作用按国际惯例落到实处是大势所趋。制度变迁的动力来源于以下方面：
1、政府强制推行建设监理制，政府是制度变迁的主导性力量。
2、随着市场制度的建立，项目法人责任制的贯彻落实，企业以追求经济效益为唯一目标，原管理模式因交易费用较高而逐渐被淘汰。
3、法治社会的推进。市场经济是法治经济；各经济行为主体的责权利的有效性需要由施工承发包合同和委托监理合同的有效履行来赋予，在工程实践中有的合同条款常常变成一纸空文的情形显然是制度变迁所要否定的对象，前者则是制度变迁的压力和动力。
4、国内和国际两方面市场的融合，并由此导入的竞争机制和行业规范，比如世行贷款的项目必须按FIDIC条款实行监理。
5、建设监理等中介服务组织及行业协会的发展和壮大。
6、观念的更新。
届时，企业经营决策者会自动选择交易费用低的方式，收缩企业组织规模而倾向于到社会寻找交易对象，监理进一步取代建设单位的管理职能而后者有关职能部门逐渐萎缩。总之，众多企业的基建管理机构将撤并，其人员有的留在原企业，有的将面临“下岗”和“转岗”的困境，其中的一部分会在设计、施工、监理、房地产开发、物业管理等企业找到合适的位置，部分低素质者不可避免地被淘汰出本行业；同时，随着监理工作公正、独立、自主性的增强，建设单位以及建设单位的“领导”甚或大家共同的“领导”难以或不能随意越过边界，各方依照合同自主、协调地行事，并各自承担相应的责任和义务。制度变迁是一个漫长的过程，需经过各参与方反复博弈。必须指出的是，博弈规则的转换比博弈本身更为至关重要，比如，我们不可能设想，在项目法人责权利不相匹配、交易费用大小无关紧要的条件下，业主行为与监理行为会各就其位；再如，我们同样不可能设想，在“同体监理”或“准同体监理”普遍存在（“同体监理”的无穷弊端需另撰文分析在此兹不赘述）、施工单位仍然可以通过行政指令或暗箱操作承揽工程的条件下，监理的独立性和公正性会充分凸显而不会被阉割。因此，博弈规则的转换是产生科学合理的博弈结果的必要前提。
大而言之，鉴于目前国有经济在国民经济中的比重和地位，制度变迁与整个国有经济改革尤其是投资体制改革以及国有企业法人治理结构改革的进程息息相关，同命运而共进退。在转换了博弈规则或者说新的游戏规则得以确立之后，具体来说是各参与方的市场主体地位得以充分确立、合同的权威性得以充分树立并且行政干预──包括来自政府的行政干预和来自“企业”的准行政干预──这只“看得见的脚”被限制在必要的范围内之后，各方将完全按照市场经济和工程项目建设管理科学的法则进行博弈，评判标准就是交易费用尽可能低。那么，最终的博弈结果会怎样呢？当业主或企业依据项目特点和自身条件以及市场交易形势（主要是供求关系、价格信号和服务质量等）仅保持绝对必须的管理机构和人员、仅保留对重大事项的决策权而将其他事务委托监理等中介组织，后者所提供的相关有偿服务系全过程、全方位、高智能且货真价实，就达到了博弈均衡，此均衡无疑应是动态均衡。虽然业主行为与监理行为都属企业行为，但是，随着政府行政权力从众多经济领域的战略性收缩，以及改革向纵深推进，对于某一具体的建设单位，与“小政府、大社会”（必要条件）相对应的交易方式也就是交易费用最低的方式，应该是也只能够是：“小建设单位、大社会服务”（充分必要条件），这就是制度变迁的理想前景。
附注：
本文以国有独资大中型企业为蓝本写就，作者认为，本文的观点同样适用于政府投资的公共工程项目建设。
近年来，在经济领域全国出现了两件引人注目的改革动向：1.高等院校合并；2.企业办的医院、学校纷纷从原企业剥离，各专业部委所属的医院、学校划归地方政府管辖。从世界范围来看，新一轮的国际知名大企业之间的兼并、资产重组的浪潮风起云涌、方兴未艾。“话说天下大势，分久必合，合久必分”，无论“分”与“合”，与本文的观点不谋而合──优化资源配置以节约交易费用。
参考文献：
[1]盛洪.经济学精神[C].广州：广东经济出版社，1999.
[2]胡代光主编.西方经济学说的演变及其影响[M].北京：北京大学出版社，1998.
（柳州铁路局勘测设计院 陈 朗）
