摘 要:对BOT和PFI两种模式进行了比较,从两种模式产生的历史背景、基本要求、适用范围、融资形式及采购程序等方面进行阐述和分析,并着重说明了PFI模式中一些特殊内容,以推动PFI在我国的发展,提高我国公共服务设施建设的管理水平。
关键词:项目管理模式;公共-私人合作关系;BOT;PFl
1、引言
公共基础设施的建设在整个国民经济中占有重要地位,但由于其投资大、建设周期长等特点,以及各国政府财政的限制,政府开始邀请私人实体参与到资本密集的项目的融资、建设和/或运营的长期合同协议中。这种安排通常采取建设—运营—移交(Build—Operate-Transfer(BOT))的形式;而近几年来,一种新的融资模式PrivateFinanceInitiative(PFl)浮出水面,并开始在某些发达国家,尤其是英国,广泛应用。这两种模式都归属于更广泛意义的公共私人合作关系(PublicPrivatePartnerships(PPPs)),这是英国工党政府新引入的一个概念,旨在扩大公共部门与私人部门的合作领域和加强两部门的合作力度。本文从两种模式的基本概念、产生的历史过程、适用范围、类型、招投标程序、融资形式等方面对BOT和PFI两种模式进行比较和分析,并着重说明了PFI项目中出现的一些特殊内容,如公共部门比较体(PublicSectorComparator)、信息备忘录(MemorandumofInformation)和资格预审问卷(PrequalificationQuestionnaire)等。
2、BOT与PFI基本概念BOT是20世纪80年代发展起来的一种项目融资和建设模式,主要用于基础设施的建设。这种方式是指一国财团或投资人作为项目的发起人从一个国家的政府获得某项基础设施的建设特许权,然后由其独立或联合其他方组建项目公司,负责项目的融资、设计、建造和运营,整个特许期内项目公司通过项目的运营来获得利润,并用此利润来偿还债务。在特许期满之时,整个项目由项目公司无偿或以极少的名义价格移交给东道国政府。PFI是一种私人融资活动。它起源于英国,是在BOT之后又一优化和创新了的公共项目融资模式。政府部门发起项目,由财团进行项目建设—运营,并按事先的规定提供所需的服务。正如PFI的引入是为了增加私人部分在公共服务的提供方面的参与一样,政府采用PFI目的在于获得有效的服务,而并非旨在最终的建筑的所有权。在PFI下,公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款。在合同结束时,有关资产的所有权或者留给私人部分承包商,或者交回公共部分,取决于原始合同条款规定。由此可以得出,BOT和PFI在指导思想上的一个不同之处在于政府着眼点的不同。BOT旨在公共设施的最终拥有,而PFI在于公共服务的私人提供。
3、BOT和PFl分析比较
3.1 BOT和PFI项目产生的历史背景
3.1.1 BOT项目的历史背景一战至二战后相当长的一段时间里,基础设施建设主要由政府部门来承担。这种模式给各国政府带来了许多负担。20世纪70年代末到80年代初,世界经济形势逐渐发生变化,赤字和债务负担迫使一些国家开始寻求私营部门的投资.各国逐渐重视挖掘私营部门的能力和创造性,利用私营部门的资金进行基础设施建设。在这种背景下,BOT方式开始在一些国家得到运用和推广。1984年,当时的土耳其总理厄扎尔首先提出了BOT这一术语,想利用BOT方式建造一座电厂。这个想法立即引起了世界的注意,尤其在发展中国家,如马来西亚和泰国,他们把BOT看成是减少公共部门借款的一种方式,同时也推动他们国家吸引国外直接投资;英法海峡隧道项目的建设,则进一步促进了BOT方式在世界范围内的应用。
3.1.2 PFI项目的历史背景PFI产生于英国。撒切尔夫人带领的保守党在1979年的大选中获胜以来,私人参与公共部门活动就方兴未艾,最初的焦点在于将服务业的运营向外发包给私人部分。1992年,保守党政府推出了PFI,旨在在中央政府和地方当局方面都进一步加强公共部分与私人部分的合作伙伴关系。1997年工党上台。PFI项目并没有因为政党的交迭而停滞,正相反,工党政府引入了“公共私人合作关系”(PPPs)概念。在其近期的政策报告中指出该概念包括:1)完全或部分私有化;2)向外发包给“有风险的私人投资”,它仍然被称为PFI项目:3)将政府服务以合作方式售予私人公司。截止到2002年年初,大约500个PFI合同签署。对比BOT项目的国际适用性,PFI项目更具有一国性。从两种项目管理模式的历史背景可以看出,前者是发展中国家为完成投资大、建设时间长、在国民经济中所占比重和地位都非常高的基础设施建设,而做出的一种让步;后者强调的重点是私人投资活动的政府预算外优势,即在社会福利事业中,采取私人投资可以走出政府预算的限制,而在英国,政府的成功与否的重要指标之一就是财政预算的成功与否。所以这就充分解释了为什么PFI的雏形思想是保守党的产物,而后来上台执政的工党非但没有放弃使用,反而将其进一步推广。撇开PFI的政治争议,在公共事业中采用私人投资,的确既是减少政府财政负担,同时又充分利用社会资金来完善国家服务内容的不错的想法。但是,任何一种融资形式的选择都是基于货币价值的实现和融资目的的达成做出的。所以不同的融资形式有不同的适用范围,总的原则就是采用哪种形式可以最好地完成项目。
3.2 BOT和PFI的适用范围BOT模式主要用于基础设施项目包括发电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供水和污水处理设施等,这些项目都是一些投资较大、建设周期长和可以自己运营获利的项目。PFI项目非常多样。当前在英国,最大型的项目来自国防部,例如空对空加油罐计划、军事飞行培训计划、机场服务支持等。更多的典型项目是相对小额的设施建设,例如教育或民用建筑物、警察局、医院能源管理或公路照明。较大一点的包括公路、监狱、和医院用楼[5,6,7]。
3.3 BOT和PFI项目中有关各方BOT与PFI项目由于采购方式的相似性,在项目参与各方中存在许多相同或相似的地方,例如在两个项目中都存在作为项目的采购者的公共部门、项目公司、贷款人、投资人、承包商、运营公司、供应商、保险公司等,并且他们在两个项目模式中所扮演的角色本质相同。值得注意的不同点有:1)公共部门采购者与项目公司之间的合同类型不同。BOT项目中是特许权合同;PFI项目中是服务合同。2)PFI项目中一般会对设备管理和维护的供应商提出特别的要求,以保证采购服务的高质量。3)在PFI项目中,一般会存在信用定级公司对项目公司发行的债券提供信用保证。4)有些PFI项目中,项目公司会从公共采购者处获得用以抵消付款的财产,如土地,这就需要财产开发商给项目增加额外收入。
3.4 BOT与PFI项目融资比较BOT与PFI项目的核心问题都在于融资。只有存在资金保障,项目才能得以顺利完成。BOT项目可获得的资金有来自项目发起人或者其他感兴趣的主动投资者,商业银行,提供债务融资的出口信贷机构,多边和双边机构,非银行金融机构等[8,9,10]。与BOT的应用范畴有所不同,PFI现多用于社会基础设施方面,其性质类似于社会福利。
因此从一定程度上限制了PFI项目融资范围,如:PFI项目很难享受多边和双边机构的长期、低息贷款。该项目资金主要来自于三种方式,银行融资,债券融资和股权。
1)银行融资:(负债)银行融资又称为项目融资,是商业银行的外债的组成之一,会随着工程的进展而逐步减少,银行负债又称为高级负债,是合同履行期间需要第一个偿还的债务。由于高级债务在所有银行负债中所承担的风险最小,因此其回报率也最低。如果在PFI合同的还款期内发生风险,则银行应该能够向PFI合同提供担保,并在项目公司未能履行其义务时,接管合同的管理。高级债务是银行融资方案的大部分资金的组成。由于高级债务可能会包括多种利率,所以通常要求项目公司通过选择某一利率管理工具来提供一个固定的利率。高级债务具有其他融资形式不具备的灵活性,它允许债务结构重组和提前还款。
2)债券融资:项目公司可以依靠发行债券来筹得资金.通常资本市场的投资者如保险公司等,会购买债券。在公开发行时,债券必须由一专门机构对其定出信用等级。
3)股权:所有的PFI项目都有可能涉及到某种股权。这种融资方式一般有两种。一种是项目公司股东(项目发起人)投资,另一种是第三方专家投资。股权是最昂贵的投资方式,因为其承担的风险是最高的,而且贯穿项目始终,从项目投标、谈判再到最后融资结束。在PFI项目中通常有两种方式的股权。一种是“纯”股权。这种股权在面临风险时总是第一个遭受致命打击,因此此种股权是最昂贵的。使用此种股权的一般原则是“第一个进入,最后一个退出”。另一种是次级负债,次级负债排在高级负债之后,是一种准股权工具。无论选择何种融资方式,各种融资方式的最佳组合就是使得资本的加权平均费用最低,同时仍然能满足项目的目标,每一个投资者都有自己不同的投资标准,但是各种投资的混合必须是在项目公司可以接受分给的风险水平的情况下做出的。在PFI项目中,通常情况下,融资由90%的负债和10%的股权组成。在项目运营期间,银行通常愿意以更低的利率和更长的贷款期对项目进行再投资。在这种情况下所得利润大部分将归股东所有,公共部门因其承担的一部分融资风险也可得到少量补偿。
3.5 PFI模式中的新做法从BOT和PFI的实现过程的比较中可以看出,两个项目管理模式由于项目对象的特殊性,都涉及了大量的采购前准备工作。比较而言,由于PFI项目最终的采购对象——服务,具有很强的市场影响性,所以对PFI项目而言,不断改进和充分科学地估计市场,以及大量的相关工作是不可避免的。这些工作都是为了能够选出合格的项目财团,进而确保项目目标的顺利实现。PFI项目从一开始推出,就不断强调货币价值的充分体现和高水平服务的获得,并且这一点也通常是研究学者进行项目评估的重要标准,所以PFI项目中出现了一些新的做法,例如:公共部门比较体(PSC),信息备忘录(MI),资格预审问卷(PQ)等,具体内容见文献。
4、结语
由于PFI开始时间较短,所以从经验和应用范围上都不如BOT项目那么成熟。PFI项目由于起源于英国,再加之英国政府大力宣传和推广,以PFI为方案的项目已经越来越多;但由于PFI项目的建设周期长,所以至今有近一半的项目还在进行中。当前PFI的一些热点问题讨论包括:1)PFI是否提供了资金价值在英国的许多研究统计机构经过对大量PFI案例的总结,发现PFI方式下的采购前期费用要远远高于常规采购方式的花费。这是因为PFI投标者需要提供的方案的要求比较高,这在一定程度上限制了招标的广泛性。2)PFI融资是否是最经济的融资方式一般认为,由于采用PFI融资方式客观上使得政府部门不用动用预算而获得所需服务。但是此种方式是否是最经济的,政府部门是否真正达到了“省钱”的目的,还有待项目的完成和项目带来的社会影响的评估。因为项目最终的服务将是政府部门出资购买的产品。3)PFI应用的国别范围PFI的根本在于政府从私人处购买服务,目前这种方式多用于社会福利性质的建设项目中,不难看出这种方式多被那些硬件基础设施相对已经较为完善的发达国家采用。比较而言,发展中国家由于经济水平限制,将更多的资源投入到了能直接或间接产生经济效益的地方,而这些基础设施在国民生产中的重要性很难使政府放弃其最终所有权。尽管PFI项目的各方面还存在问题,但是这种利用私人资本投资公共服务事业的理念和做法,对于解决发展中国家的资金和福利提供方面的问题,还是给出了新的出路。尤其对于我国,在进行基础设施建设和社会福利体系转轨的今天,如何利用社会闲散私人资金解决公共问题是有其前景的。
（张连营 李楠）
