前言：建设工程的交易活动不仅仅是指工程总承包项目的交易，还包括工程项目管理、工程勘察设计、建设监理、主要建筑材料和设备的采购、专业项目分包、劳务项目分包的交易。只有将上述交易内容全部进入有形市场，并通过招标投标择优选用承包单位和供应厂商，才能最大限度地保证建设工程交易活动的透明度和规范性。近年来，建设工程项目招投标已逐步走向规范，但劳务分包招投标仍处于摸索和实践阶段。北京市建设工程专业劳务发包承包交易中心近两年在劳务分包招标投标工作中积累了经验，取得了一定的成绩。
一、劳务分包招标投标的特点
劳务分包是指施工总承包或专业承包企业将其承包或分包工程中的劳务作业，发包给具有相应劳务分包资质的企业完成的活动。与施工总承包、专业承包项目招投标工作相比，劳务分包招投标工作具有如下特点：
1、劳务分包项目的标的额小、项目数量大
大量劳务分包项目的标的额都在十几万、几十万或数百万。不像总承包或专业承包项目的标的额动辄上千万甚至若干亿元。但劳务分包项目的数量却远远大于总承包项目和专业承包项目的数量。由于通常采用的是分部或分段招标发包，在总承包交易中心招标发包的一个项目到了劳务交易中心后，就演变成了若干个劳务分包项目。这给劳务分包招投标管理服务机构和人员增大了工作负荷。
2、劳务分包项目投标报价复杂
施工总承包或专业承包项目的投标报价由于有主管部门的多年规范与指导，执行的基本上是现行的工程量清单方式，采用的是人工、材料、机具、管理等费用的包干方式进行发承包。劳务分包由于没有预决算的审查与审计，各总承包单位根据自身的情况和多年的管理形成多种形式的劳务分包投标报价方式。一种是定额预算直接费中人工费加适量管理费的报价方式；另一种是定额工日单价乘以总工日报价方式；还有就是平方米单价乘以总面积的报价方式。另外，由于招标范围的不同，报价也不一样。有纯人工费的招标，也有人工费加部分小型机具和生产辅料等不同的组合报价。这些都为劳务分包招投标工作的开展增加了难度。
3、劳务分包招投标操作周期短
按照相关规定要求，完成一个总承包工程项目招标投标过程的法定时效为107天，这个时间作为总承包工程是允许的，也是可行的。但总承包企业未在总承包市场中标获得工程，不允许其进行劳务分包招标，因此如果其一旦在总承包市场中标获得工程，建设单位会要求其马上进场施工，而不会给其3个月的时间进行劳务分包的招标，这就使得劳务分包的操作周期必然缩短。
二、北京市开展劳务分包招标投标工作的基本情况
1、劳务分包交易活动从无序到有序，从无形到有形，从盲目私招乱雇到招标投标择优选用，历经三个阶段。
自发原始阶段。十一届三中全会吹响了改革开放的号角。建筑业率先实行了用工制度改革，北京市建筑业的作业层不再招用固定工，实行了合同制。农村实行土地承包责任制后，大量剩余劳动力涌入城市，这便形成了一支庞大的外施队伍。随着《劳动法》的颁布，合同工的成本加大，施工作业层逐渐向成建制的农村建筑队转化。当时的劳务交易方式主要是通过同乡、战友、亲属等各种社会关系自发盲目地寻求项目合作。这种无序自发的交易行为缺乏必要的约束，给建筑市场造成了混乱，发生了很多质量、安全事故及社会治安问题。
劳务市场培育阶段。针对劳务队伍鱼龙混杂和劳务交易的自发无序状态，北京市主管部门于1987年成立专门管理机构，1988年颁布相关法规，建立了以劳务基地为源头，乡镇组队县级管理有序输入的管理机制。1993年，全国第一个建筑劳务市场成立。劳务市场每年举办劳务洽谈会，并根据不同施工季节举办劳务调剂会，开展以无线寻呼网络为载体的劳务工程项目和劳务队伍供求信息发布工作，使劳务分包在交易行为和合作伙伴的选择上实现了从无序到有序，从私下交易到公开选择。为了选择好的劳务队伍达到长期占领市场的目的，北京市一些大的施工单位于1998年开始在企业内部试行劳务分包招投标工作，虽然招投标的方式不是很规范，但也收到了很好的效果。
成立有形市场，引入招投标机制，规范劳务分包交易行为阶段。2000年12月25日，北京市建委颁发了《北京市建设工程专业与劳务发包承包交易管理规定》。2001年1月5日，北京市建设工程专业劳务发包承包交易中心成立。按照相关文件要求，凡单项合同估算价在50万元以上的专业承包、专业分包和劳务分包的发包承包交易，必须在北京市建设工程专业劳务发包承包交易中心进行招标投标。这在一定程度上规范了劳务分包交易行为。
2、探索劳务分包招投标管理的新办法，创建新模式
在开展建设工程劳务分包招标投标工作之初，遇到的第一个问题是没有现成的法规可依。建设部2001年6月颁布的《房屋建筑和市政基础工程施工招标投标管理办法》和北京市政府2003年6月颁布的《北京市建设工程招标投标监督管理规定》都提出：“建设工程施工专业分包、劳务分包采用招标方式的，参照本办法执行”。但如何参照执行需进一步研究。第二个问题是劳务分包招标没有现成的管理模式可循。现行的工作程序、示范文本都是结合总承包工程项目的实际情况研究制定的，其中很多条款、程序、文本表格都不适用于劳务分包招标的实际情况，这给招投标监管带来一定困难。如何研究探索一套规范运行、简便易行、切实可行的劳务分包招投标管理办法、工作程序、运行模式成为当务之急。
为此，北京市建设工程专业劳务发包承包交易中心依据现行有关招标投标法律法规，借鉴总承包工程招标投标管理经验，结合劳务分包招标投标的实际情况，起草了《关于房屋建筑和市政基础设施工程施工中的专业劳务项目招标投标工作操作规则》、《劳务分包招投标基本流程》、《专业劳务招标投标示范文本及填写说明》、《北京市建设工程劳务分包招标文件示范文本》、《北京市建设工程专业劳务招标投标情况书面报告示范文本》、《北京市建设工程劳务项目招标评标办法（试行）》、《北京市建设工程劳务分包合同文本》等有关劳务分包招投标的指导服务性文件，使劳务分包招标投标工作逐步走向有序的轨道。
操作周期短的特点决定了简化程序、缩短操作周期是劳务分包招标工作顺利进行的关键。为此，交易中心在不降低监管力度的前提下对工作程序进行了简化、合并或调整，对每个程序的操作时间进行压缩。如，在招标方式上，交易中心规定劳务分包可以邀请招标，减少了招标公告的发布时间；在招标形式上，规定总承包企业和专业承包企业在进行劳务分包招标时不需委托招标代理机构代理招标，也不必办理自行招标备案，减少了自行招标备案时间；在投标企业的资格预审上，交易中心建议总承包企业对长期合作、市场业绩良好的劳务企业建立本单位的劳务企业合作伙伴档案库，把资格预审前移，企业一旦有了工程，可直接从预审已合格的劳务企业库中邀请投标；在投标报价上，交易中心要求总承包企业采用工程量清单报价，减少了劳务企业工程量的计算，缩短投标文件的编制时间。目前，一个劳务分包项目的招标投标工作从进入交易中心进行招标方式抄报，到确定中标人签订合同，基本仅需15天左右时间。在总承包企业进行工程前期的放线定位、暂设施工、土方挖运降水和护坡期间，就能完成劳务分包的招标投标工作。
为充分发挥北京大型施工企业集团多年来形成的管理优势，交易中心针对北京市劳务发包承包的实际情况，并依据有关规定，在建工集团、城建集团、中建一局、新兴建总等8家施工总承包企业中开展了自行办理专业劳务分包招标试点工作。交易中心要求8家企业组建管理机构、配备人员、制定办法、设置必要的办公场所和设备，在专业劳务招投标监管部门的监管下，统一按照交易中心的备案程序、格式文本、网络系统办理本企业的劳务分包招标。
3、为劳务分包招投标工作营造良好环境，提供优质服务
交易中心设置了信息发布大厅、招标合同备案大厅、工程洽谈交易大厅、8个开标室、4个评标室（评标室内设置了声像监控设备）；此外交易场所的办公设施全部配备计算机，统一上网操作。
为健全和完善有形建筑市场的服务功能，提高效率，简化工作程序，减少人为失误，达到网上交易的工作目标，交易中心投入巨资开发了专业劳务发包承包交易与跟踪系统，并于2003年3月试运行。该系统中的网上招标投标管理功能不仅为全市专业劳务招标投标工作搭建了远程服务平台，还实现了网上发布招标公告、网上投标报名、网上资格预审、网上开标、网上中标公示等招投标网上服务。
为使全市发包企业和劳务企业能够及时掌握本地的劳务价格，交易中心定期通过网络按不同结构、不同工种、不同地域发布全市社会劳务平均价格和价格预测，指导企业合理发包和竞标，防止高估冒算，任意压价或恶性竞争。同时，交易中心利用网络劳务费按月结算、兑付情况动态管理系统对全市所有用工单位劳务费支付情况进行跟踪摸底，对欠付时间较长，额度较大，存在潜在隐患的项目，发布预警公示，提示主管部门重点跟踪，列入排查的工作计划，使矛盾纠纷化解在萌芽当中，确保了首都的社会稳定，维护了弱势群体的利益。
4、强化对劳务分包招投标的监管，规范招投标行为
为进一步规范市场服务和招投标监管行为，按照《关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》的要求，北京市建设工程招标投标管理办公室设立了专业劳务招投标监管部，并将其派驻专业劳务交易中心，负责对专业项目、劳务项目招标投标活动的监督管理。
劳务分包招投标活动是否规范，在很大程度上取决于招标、投标双方及管理部门的行为是否规范。为此，交易中心采取如下控制措施：一是对于总承包企业或专业承包企业，只有在取得总包工程或专业承（分）包工程中标通知书之后，才能进入专业劳务交易中心进行该工程的劳务分包招标，否则专业劳务招投标监管人员将不予受理。专业劳务交易中心的规范运行也促进了总承包工程的招投标工作；二是对于投标企业，交易中心在网络交易系统中建立了劳务企业基础信息数据库，将企业的专业工种、资质等级，企业在京负责人等情况录入系统，并通过交易系统对参加劳务分包项目投标的企业进行资格预审。其中，企业资质等级、专业工种与招标工程内容不符的，交易系统能自动识别不予录入，投标企业也无法参加该项工程的投标。开标时，法人代表身份不符、未带法人代表委托书的投标企业也不能参加开标。对于劳务合同与中标价不符的，交易系统不予备案；三是招投标监管工作人员所受理的每项备案或开标监督交易系统都有记录，对书面备案监管人员也要签字。遇有投诉或有关部门查询，很快就能查清责任。该交易系统的开通和控制措施的有效实施，不仅遏制了挂靠投标的现象，而且排除了人为干扰的因素。使参与劳务分包招投标活动的当事人在同一个规则下运行，起到了相互制约的作用。
5、劳务分包招投标工作见成效
通过开展劳务分包招投标工作，无论是对市场主体各方还是对建设工程都取得了良好的效果。具体内容包括以下几个方面：
净化了劳务分包的交易环境。使劳务分包交易环节的腐败现象进一步得到遏制。劳务分包招投标工作机制的推行，改变了以往交易方式。使劳务分包交易由隐蔽发展到公开，由个人主观定队伍发展到由评标委员会集体评定推荐。很多企业在劳务分包招标过程中让纪检监察部门参与监督，规避了人为因素和违法乱纪的行为。有效地保护了干部，净化了市场环境。
通过劳务分包招投标使发包方能选择一支造价合理，素质较好的劳务队伍，为保证质量、工期和安全打下了基础。发包方普遍体会到，通过招投标选择的劳务队伍人员素质、现场管理都比以往有所提高，工期质量更能得到保证。虽然这些队伍劳务价格不是最低，但其通过加强管理节约了材料，提前工期节约了机械模板的租赁费用，且其质量提高又为占领市场创造了好的条件，使发包企业在整体效益上成为赢家。
通过引进招投标机制，创造了市场竞争环境，促使劳务企业整体素质的提高。按照建设部《建筑业企业资质管理办法》，劳务企业的标准是很低的，但招投标对劳务企业的工程报价、施工方案的编制、投标技巧、中标后履约都提出了新要求。为了适应这种优胜劣汰的竞争环境，劳务企业就要增加技术含量，提高队伍素质，提高管理水平。
解决了先干后算，算不清扯皮闹纠纷的问题。以往的劳务分包项目常常队伍进场先干活，合同慢慢订。干的过程中不知道自己是赔是赚。结算时双方很容易出现互相推诿扯皮，最后发生劳务纠纷，甚至出现群访群诉等过激行为。通过招标投标，改为先算后干，先签合同再进场，使劳务企业心中有底，结算时有据可依，发生纠纷也容易处理。此办法对劳务企业这个弱势群体起到了很好的保护作用，同时也规范了发包方的结算支付行为。
减少了私招乱雇、挂靠转包等非法经营行为。招标投标过程很重要的环节就是对投标人的资格审查，并实行法人代表负责制。对不符合资质要求的投标人不允许参加投标。对中标的企业还要进行项目跟踪。这种法人与法人之间的发承包方式有效地减少了私招乱雇挂靠转包等行为。
三、北京市劳务分包招投标工作存在的困难与不足
1、法规不健全、执法力度不够
劳务分包招投标工作开展已近3年，至今没有一部关于劳务分包方面的，且有政府规章一级的法规，以往的招投标方面的法律法规都是针对总承包工程制定的，这使得此项工作难以发展与提高，也使得在劳务分包招投标工作的监察执法更是一片空白。招投标与不招投标没有法规的限制，仅靠企业市场信用评价难以制约。
2、劳务分包招投标工作与相关部门工作协调配合不够
劳务分包招投标只是建设工程管理中的一个环节。它需要和多个部门，如总承包市场、执法大队、工程建设管理办公室、建筑业处、区县建委等协调管理。此项工作的欠缺，使得总包工程与劳务分包的衔接、现场的执法检查、工程的协调、企业年检的介入、区县属地监督都会出现不同层面的问题，直接影响劳务分包招投标工作的开展。
3、劳务分包招投标工作质量有待提高
劳务招投标工作刚刚开始尝试，很多内容在摸索与实践中，肯定会有很多的问题，如：假招标、走过场、先定后招、不招标编材料、肢解项目规避招标等，这些均在一定程度上制约了劳务分包招投标质量的提高。
对劳务分包招标投标工作的设想与建议□完善制定法规，加大执法力度
相对于总承包的招投标，劳务分包招投标工作的开展缺少法规的支持。这方面可以说是法的盲区。北京作为首都，工程建设任务如此繁重，逾千家劳务企业在京承揽劳务项目，劳务人员近百万且多是外地建筑劳务人员。应当尽快建立劳务分包招投标法规，加大监管力度，规范劳务分包招投标行为，保证工程质量与安全，维护首都秩序的稳定。
4、协调有关部门，形成闭合管理
做好劳务分包的招投标工作需要得到各有关部门的支持与配合，并把此项工作作为建委工作的组成部分来考虑。通过总承包市场可以预告“总承包单位工程中标后要到专业劳务交易中心办理劳务分包项目的招标事宜”；通过建筑业处可以要求监理企业在审查分包队伍进场施工资格时，把招投标作为审查的内容，并在施工企业资质年检时，对企业在有形市场外获得的施工任务视为非法交易和无效业绩；通过行政执法大队可以在对施工现场的日常检查中，将劳务分包的招投标列入工作范围；通过区县建委属地监督管理职能可以加大执法检查的覆盖面；以上职能的互动有望对劳务分包招投标工作形成全方位的闭合管理，提高劳务分包的招标率。
5、完善工作程序，规范招投标行为
对劳务分包招投标中出现的各种问题，如假招标走形式，先定后招等问题，可以通过完善招投标的工作程序，加大监管力度逐渐解决，特别是可以通过投标企业的资格审查、开标、评标和各种原始资料的备案，使假招标的行为得到一定遏制，从而使全市劳务分包的招投标工作达到“资料准确齐全，办事公开规范，程序合法简洁，评审科学公正”的工作标准。
（北京市建设工程专业劳务发包承包交易中心 史文芳）
