１９９８年以前，黄河下游防洪工程建设一直实行传统计划经济体制下的修、防、管、营四位一体的建设管理模式。自１９９９年开始，根据国家和水利部的要求，黄河下游防洪工程全面实行了“项目法人责任制、建设监理制、招标投标制和合同管理制”。对黄河下游防洪工程的管理，按照政府监督、建设单位负责、施工单位保证、监理单位控制模式运行，在确保工程质量、合理控制工程投资、提高工程效益等方面效果显著。
从１９９９年以来，黄河防洪工程建设实施过程，除河道整治工程因涉及迁占赔偿量小基本能够按合同工期顺利完成外，有不少大堤加高、机淤固堤等涉及地方协调的工程问题，不能按合同确定的目标工期完成，影响了防洪工程的施工进度。
一、施工准备阶段建设单位的主要工作内容
施工准备是建设单位为保证工程开工建设所必须完成的工作。其主要内容包括：施工现场征地及迁占赔偿、四通一平、必需的生产生活临时建筑、组织招标投标等。施工准备工作进展的好坏直接影响工程施工能否按计划进行。
二、施工准备阶段影响工程顺利实施的主要因素
１．个别工程设计前期勘察资料不全
黄河下游机淤固堤工程在黄河大堤沿背河布置，而背河沿线分布有大量的村庄，有的村庄紧靠大堤，在调查迁安及附着物赔偿时，因任务量大，勘察设计单位勘察时间较短，造成对个别迁安及附着物赔偿数量调查不全，致使建设单位赔偿过程中资金紧张，相应增加赔偿工作难度，部分赔偿工作长期解决不了，从而影响整个工程的工期。
２．迁占赔偿工作量大、面广
黄河防洪工程土地征用、迁占及附着物赔偿方面具有量大、线长、面广、涉及地域多、群众多等特点。迁占赔偿能否按时完成直接影响到工程能否按计划开工建设，是影响工程建设工期的关键因素。除了部分工程因合同工期制定不十分合理外，迁安及附着物赔偿数量不足而导致工期延误外，大部分是因为迁占赔偿工作不能按工程进度计划及时完成造成的。
迁占赔偿工作不能及时按工程进度计划完成的主要原因有以下几个方面：
（１）土地划拨不能及时到位，取得有关土地使用权较为困难。同时从土地征用计划下达至工程正式实施，留给建设单位做赔偿工作的时间较短，也势必增加工作难度。
（２）目前建设单位在征用土地时一般是和当地政府结合，由政府出面协调所属各相关部门，而黄河部门和当地政府在行政上没有隶属关系，政府部门在参与过程中，过去由于黄河防洪工程公益性的特点及地方行政首长负责制，地方很支持；实行招标投标后，政府部门的各级人员对黄河防洪工程建设的认识有所变化，使迁占赔偿工作进度各不相同。
（３）黄河防洪工程永久征地、挖地和其他临时占地用量大，且目前滩区人多地少的局面较为突出，仅能维持温饱问题和最基本的生活所需，尽管已按黄河防洪工程赔偿标准给予了相应补偿，但根植于农民心中的以土地为生的观念使他们顾虑重重，不愿失去自己的土地使用权力。
（４）机淤固堤工程所需挖地数量较大，且挖地较深，对土地破坏严重，按照新的土地政策，须对土地进行还淤复耕，而大部分挖地不具备复淤还耕条件，造成群众抵触情绪较大。
（５）由于黄河防洪工程用地量大，方方面面的协调需要大量的人力，加之工作周期过短，建设单位在人手方面欠缺。
三、采取的主要措施与对策
施工准备是基本建设前期工作的主要内容之一，是组织施工的一个重要手段。施工准备工作做得不好，不但直接影响工程工期，而且还严重影响了工程质量，导致索赔不断发生，增加了工程投资。所以建设单位要和有关单位密切协作，切实做好施工准备工作。
１．适当调整建设管理机构
由于黄河河道、堤防较长，每年的基本建设工程具有项目多、战线长、地点分散的特点，一个建设单位同时管理十几个甚至几十个项目的建设，建设战线长的达１８０余ｋｍ，仅靠地市河务部门来履行建设单位的职责，就显得有些力不从心，应依托现行的建设管理机构，进一步落实项目法人责任制，选择有丰富的建设管理经验和较高的组织协调能力，作风正派、深入实际的人组建前期工作领导小组，专门处理迁占赔偿工作，做好施工准备。
２．合理安排施工工期
建设单位在制定工程建设总目标时，要充分考虑各类工程的工程结构、工程性质，制定合理的工程施工工期，对一些特殊的工程（如应急度汛工程）应采用提前招标等方式，给工程建设留下充裕的建设时间，以便能确保工程质量，节约工程投资。
３．加大地方政府的行政调控力度
黄河防洪基本建设工程属于社会公益性的基础设施，黄河河务部门直属流域机构管辖，与地方政府在行政上没有直接的隶属关系，而迁占赔偿工作直接涉及到地方的经济利益，所以迁占赔偿工作要充分依靠当地政府，解决问题注意策略，尽量讲政策、摆事实，加强宣传，讲清道理，取得相互理解，尽力提前做好自己应做的工作，强调工作的主动性，取得地方政府和有关部门的支持，必要时可以借助行政手段，来解决迁占赔偿问题。
４．及时出台有关文件
根据国民经济和社会发展对黄河治理的要求，适应传统治黄向现代治黄转变的需求，不断地加强治黄方略研究，根据新《土地法》的要求及时出台水利水电工程建设土地迁占赔偿标准，以克服这一制约工程建设进度的关键和难点。
（高永传 王海正 任全文 魏丙臣）
