摘 要:分析了防洪工程建设具有系统性和社会性的特点,其效益机制和投资机制与一般生产经营性建设项目有明显的差别。在此基础上,提出了防洪工程建设责任主体的设立方式,并进一步探讨了对责任主体(项目法人)激励、约束和监督的问题。
关键词:防洪工程;建设管理;责任制;项目法人;招标
在社会经济发展过程中,党和国家十分重视防洪工程建设,把其作为基础性工程,并在近年投巨资用于该类工程的建设。如何用好这些建设资金,其建设管理是关键,而建立科学的管理责任制则是重要的保证措施。
1.防洪工程建设及其管理的特点
和其他工程建设相比,防洪工程及其建设管理有如下特点:
(1)防洪工程建设涉及面较广,如一条防洪圩堤的建设,常常不仅是一村一乡的事,而是涉及到数乡,甚至数县的事。又如,对于大江大河的防洪工程建设,常是跨省(区)的事。因此,防洪工程建设既是一系统性工程,又是一社会性工程。
(2)防洪工程的效益主要不是直接创造社会财富,而是在防灾减灾的过程中产生效益,即把减少洪灾机会、洪灾程度、洪灾损失,或改变洪灾损失的负担方式以及安定民生为效益。
(3)洪灾损失受洪水随机性的影响,导致了防灾减灾效益的不确定性。洪水出现的特点,虽有统计方面的规律,但年际变化大,洪水造成的损失年际变化更大。一般年份无灾或灾害很小,一旦出现大洪水,损失就很大。
(4)防洪工程在安定社会和保障人民生活等方面的效益,是难以用经济来衡量的。
综上所述,防洪工程建设具有社会性,工程建成后难以产生直接的经济效益,但具有明显的社会效益,而这种社会效益难以用货币的方式全面地衡量或核算。防洪工程这种效益机制的特点,决定了其难以引进风险投资机制。建设资金的投入机制、建设管理和运行过程的责任机制也具有其特殊性。
2.防洪工程建设的投入机制及其责任主体
防洪工程是典型的公益性项目,其产生的效益表现为直接防止了淹没的发生,减少了可能的经济损失;间接地避免了由淹没而带来的其他经济损失,并产生安定社会和保障人民生活等方面的效益。防洪工程效益的双重性,决定了其投入机制的多元化。
(1)中央投资。中央政府对防洪工程投资是政府为纳税人理所当然要尽的义务。一方面,中央政府通过兴修防洪工程,以防洪灾,可使广大人民安居乐业,促进社会稳定,经济繁荣;另一方面,建立有效的防洪体系,可使工农业生产稳步发展,利税稳定增长,中央政府财政收入也相应增加。
(2)地方政府投资。随着“分税制”等财政管理体制的实施,中央政府用于基础设施,包括防洪工程的投资理应减少;而地方政府从当地经济发展的需要出发,客观上应加大基础设施投入的力度。
(3)社会集资。防洪工程的建设和维护费用,除了中央和地方政府投入外,社会集资也是必不可少的。一方面,随着社会经济的发展,防洪标准在提高,防洪工程投资规模在不断扩大,单靠政府投入也不能满足需要;另一方面,“谁受益、谁负担”是防洪工程投入经营的基本原则,防洪工程成本虽不能像一般商品那样在消费者之间分摊,但可以部分成本在受益者之间分摊,这有利于提高整个社会资源的配置效率,也符合经济规律。
防洪工程的这种多元投资机制,决定了与之相适应的混合产权结构,即防洪工程的产权,应当是各级政府、受益区乡村(或企事业单位)及其村(居)民。因此,防洪工程项目的投资决策、资金筹措和运行管理的责任,一般意义上的公司企业法人是无法承担的。而必须根据现代企业制度的基本原理,针对防洪工程项目建设管理的特点,建立一套完善的责任机制。
根据国内外工程项目建设管理和经营管理的实践,对防洪工程这类公益性项目的责任主体(项目法人),可采用两种方式设立:一是由政府指定项目法人代表,并由其去组织,依法组建项目法人;二是用招标竞争手段选择现有企业法人作为工程建设的项目法人。
由防洪工程项目所在政府,如县(市)政府出面,委任有丰富建设项目管理经验和较强组织协调能力的人员担任项目法人代表,也可由政府再委任若干名项目法人高层管理人员,然后由他们去组织,依法组建项目法人,并由其负责防洪工程项目建设的实施。
用招标竞争手段,选择现有企业法人作为项目法人。某一企业法人一旦中标,该企业法人即为招标防洪工程项目的项目法人。此后,该企业应在征得政府有关部门意见的基础上,确定建设经理,并由其组建项目部。该项目部代表企业行使项目法人职责。这里候选的企业法人应是从事工程建设的企业法人,可以包括:设计单位、施工企业、工程监理公司、工程建设公司、工程咨询公司等。
责任主体(项目法人)设立方式的选择,主要决定于工程所在地市场经济建设的情况,特别是建设市场的环境。当工程所在地的招标承包机制比较完善、工程承包事业比较发达、工程咨询(包括设计、监理)服务体系比较发育和规范时,采用竞争手段选择项目法人的方式比较合适。反之,则由政府负责组建项目法人。
3.用合同形式明确建设管理责任
不论用政府委托方式,还是用招标方式来确定建设管理责任主体,均应用管理合同的形式来明确责任主体(项目法人)的权利、责任和义务;对项目法人代表或建设经理也均应用经营目标管理合同的形式来明确责权利。借助合同来建立一套激励、约束和监督机制。
在建设管理合同中,一般应明确下列几方面的责权利:
(1)对政府负责组织的项目法人,按工程建设投资规模、建设周期和工程建设难易程度,通过评估后,确定项目法人基本的建设管理费用。对通过投标方式确定的项目法人,用报价的形式确定基本的建设管理费用。
(2)对由政府组建的项目法人实行独立核算,其经费来源除建设管理合同规定的基本建设管理费外,还应包括建设管理目标实现后的奖励费用。
(3)项目法人有自行组织项目管理机制和人事任免的权利。工程项目管理不同于一般政府机关的管理,也不同于一般工业企业的管理,具有一次性、目的性、系统性和阶段性等特点。在政府批准或任命项目法人高级管理人员的基础上,应由他们自己根据项目建设管理的需要,去组织建设管理机构,聘任管理人员,决定分配制度。
(4)项目法人有权签订建设所需外部条件的有关合同。
(5)项目法人有权自主用委托或投标方式选择工程监理单位和设计单位,用投标方式选择施工承包商,并接受政府有关部门的监督。
(6)每年在政府建设计划的基础上,项目法人负责编制工程建设实施计划,与此同时,向政府有关部门申报需要协助解决的征地、拆迁和水、电、路等工程建设的外部条件。
(7)项目法人对工程建设工期进行严格控制,既不希望拖延工期,也不希望工期提前许多。对工期拖延者,要制订经济处罚的规定。
(8)项目法人要按照国家有关规程、规范、标准和建设有关文件中的规定,对工程项目的质量进行严格控制。对工程中出现的质量问题,一律要进行处理,不允许有不合格的单元工程或分部工程存在。对工程质量事故,轻者要进行经济处罚,重者除要追究有关当事人的法律责任外,还要追究有关领导人玩忽职守的责任。对由于管理不善、违章违纪而引出工程质量问题的,要严厉制裁。每完成一单位工程或每年对质量情况要进行考核,决定奖罚。
(9)以工程概算为依据,考虑物价等客观因素的影响,评价工程建设投资控制的水平。一般不允许突破工程概算,突破者按合同规定,部分风险由项目法人承担;节约者,也按合同规定,按一定比例奖励项目法人。每年对投资控制水平进行考核,决定奖罚。
项目法人代表或建设经理,是工程项目管理全面负责的责任人,是工程项目管理的核心,在整个项目管理活动中起举足轻重的作用。不同工程项目,其项目法人代表或建设经理的具体任务和职责可能不相同,但基本任务和职责应该是相似的,主要应包括:①贯彻执行国家和地方政府的有关法律、法规和政策。②确定管理的阶段目标,进行目标分解,制定项目目标控制计划,确保工程项目建设成功。③及时、适当地作出项目管理决策,包括人事任免决策、各类招标决策、重大技术组织措施决策、财务工作决策、资源调配决策、进度计划决策等。④协调本组织机构与各协作单位之间的协作配合及经济、技术关系,负责有关签证。⑤负责各类合同管理,处理好合同变更,搞好有关单位的协作。⑥建立完善的内部及对外信息管理系统。⑦定期向政府有关部门报告工作,接受政府有关部门监督,听取政府有关部门意见。
项目法人代表或建设经理是项目法人的最高责任者,对其建立激励和约束机制,充分发挥他的积极性,是落实项目法人责任的重要保证。对项目法人代表或建设经理的激励和约束措施有下列几方面:
(1)实行目标管理。若由政府负责组建项目法人,政府在与项目法人签订建设管理合同的同时,应与项目法人代表(或包括项目法人高级管理人员)签订项目建设经营目标管理合同,实行目标管理;若通过招标方式确定项目法人,建设经理在任职前,中标企业法人应与建设经理签订项目建设经营目标管理合同,政府对这一行为进行监督。由项目建设经营目标管理合同对项目法人代表在任期内要达到的目标、权利和责任等作出明确规定,以此作为衡量绩效的依据。同时,在建设经营目标管理合同中适当规定评价体系和奖惩条件等。
(2)项目法人代表或建设经理实行年薪制。公司经营者年薪制是公司制条件下对经营者的人力资本进行间接定价的一种分配制度,是国际上的通行做法,也是我国目前推行现代企业制度中广泛采用的一种分配制度。根据工程项目管理的特点和项目法人的任务、职责,对项目法人代表或建设经理(也可考虑包括项目法人高级管理人员)实行年薪制。
(3)项目法人代表或建设经理的激励措施,除实行年薪制、以薪金激励外,其他激励措施还有:①对作出较大贡献的项目法人或建设经理,大力给予精神鼓励,如在某一范围内给予表扬、授予荣誉等。②对于作出较大贡献者,在职务、职称等方面优先给予提拔或晋升;对作出杰出贡献者,则给予破格提拔或晋升。③对于优秀的项目法人代表或建设经理,根据其在公益性项目管理中贡献的大小,对退休金、住房或医疗保险等方面给予特别考虑。
通过精神和物质两方面的激励,鼓励项目法人代表或建设经理为公益性项目建设而埋头苦干,努力实现建设目标。
(4)实行项目法人代表考核、审计制。项目法人代表或建设经理一般应相对稳定,而不能经常调动。政府有关部门对项目法人代表或建设经理的工作应定期进行考核、审计,如每隔半年或一年考核审计一次。
项目法人代表或建设经理离职前,审计部门要进行离任审计,人事部门要进行业绩考核,并记录归档,作为今后干部任用的依据。项目法人代表或建设经理不管在职或已离任,都必须对其在任期间的工程质量、资金使用情况终身负责。
（王卓甫 万争鸣 吴恒杰）
