1.基本情况
在经历了1998年特大水灾之后，国家实施积极的财政政策，大幅度增加对黄河防洪工程基本建设的投入，其投资接近建国以来到1997年50余年黄河基本建设投资的总和。黄河防洪工程的建设管理和工程质量成为人们关注的焦点。为确保黄河防洪专项资金的投资效益，黄河打破了过去长期计划经济体制下形成的集“修、防、建、管”于一体的“自营式”的建设管理体制，初步实现了向适应市场经济要求的新体制的根本转变，基本上达到了防洪工程建设三项制度改革对管理体制的要求。
为贯彻落实三项制度改革，黄委会制定了一系列与之相配套的规章制度和管理办法。这些规章制度、办法的实施，对黄河下游防洪工程建设起到了积极的推动作用，建设单位、监理单位、施工单位的责任、义务、权利更加明确，保证了工程项目建设规范有序进行，提高了建设管理水平，节省了工程建设投资。在工程建设过程中，各级管理部门始终把工程质量作为工程建设管理的重点，逐级建立了工程质量目标责任制、质量一票否决制和质量终身制，明确了质量目标、责任、权利和奖罚措施。通过黄委会督查室对黄河防洪工程建设进行现场督查和工程质量飞检检测、省局质量监督站质量监督员对工程施工质量进行跟踪监督检查，强化了工程各参建单位的质量意识，促进了工程施工质量保证体系的建立和运行，推动了防洪工程建设的质量管理，确保了工程质量。
但由于外部环境条件的影响及自身因素的制约，目前黄河下游防洪工程在建设管理中仍存在一些薄弱环节，有待于进一步加强。
2.工程建设管理中存在的问题
2．1 旧管理体制的影响
从过去黄河工程自建自管到现在工程建设的“三制”管理，实现了建设单位和施工单位的分离，但在个别项目中，建设单位与承包商在合同关系的背后，同时又是上、下级关系。这种关系在工程建设中的惯性自然导致了建设单位对承包商行使直接的领导权，越过监理方直接对承包商提出指示和命令，造成建设单位对监理工程师授权不够。这在很大程度上削弱了监理单位在工程建设中的作用，使项目建设各方关系复杂化，另一方面，在长期计划体制下形成的上级主管部门与建设单位的领导关系，也不可避免地影响到项目法人责任制的落实。如由主管单位组织招投标选择监理队伍和施工队伍，给建设单位推卸管理责任创造了条件。同时上级主管部门指令性的工期命令也给建设单位对工程项目的建设管理增加了困难。
2．2 工程建设前期工作准备时间短，难度大
黄河防洪工程项目的安排受国家投资计划的制约非常大，同时工程项目的实施又受到黄河防汛的影响。这种客观现实造成项目计划未安排前，工程项目的迁占赔偿等前期工作不敢开展，而工程项目计划一旦安排，施工必须马上进行，这就导致工程建设前期工作准备时间非常短，缺乏合理的迁占赔偿及为工程建设创造良好的外部环境所必须的工作时间，使工程项目实施前的准备工作非常不充分。再者，由于目前黄河下游防洪工程执行的赔偿标准偏低，特别是对新的土地管理法规定的“造地补偿费”的缴纳，既无预算投资又缺乏明确的减免政策，加之土地征用后，当地政府不办理减免农民上缴公粮、提留等费用，农业税等照拿，群众意见很大，加大了黄河防洪工程建设迁占赔偿工作的难度。有的工程项目甚至因为迁占赔偿问题使工期一拖再拖，影响了工程投资效益的发挥。
2．3 个别人员对三项制度改革认识不到位
个别人员思想观念滞后，对三项制度改革认识不到位，工作中有抵触情绪，不能正确处理建设管理体制改革与本单位的经济利益关系，没有真正把工程建设质量放在第一位。这就不可避免地造成对建设管理工作考虑不周、措施不具体、督促检查不及时和各项规章制度与办法的执行不力，使三项制度的落实不能完全到位。
2．4 基层工程建设管理人员业务理论水平有待提高
近几年，国家有关部委和黄委会为加强工程建设管理的规范化工作，相继出台了许多新的办法和规定。而基层管理人员建设管理任务较重，忙于日常工作，对一些规定和办法缺乏系统的学习和了解，多数是边学习、边理解、边应用，真正全面了解和熟悉基本建设工作的人员不多，业务理论水平有待提高。
2．5 工程技术人员严重缺乏
目前，黄河防洪工程建设中的工程技术人员数量不够，在岗人员工作负担较重，工作超负荷现象普遍存在。
2．6 部分监理人员自身素质及工程技术水平不高
由于我国建设监理体制建立时间不长，正在发展中的水利工程监理队伍相对于工程建设需要严重不足。而监理工程师应具备工程技术、经济、法律、管理知识，这只队伍的培养壮大需要一个过程。加之个别监理人员对监理工作的认识不到位，这就造成目前防洪工程建设中具备监理工程师资格的人员相对缺乏，部分监理人员自身素质及工程技术水平不高的客观现实。
3.建议与解决问题的方法
3．1 普及防洪工程建设管理知识，加强建设管理队伍建设
搞好黄河基本建设工作，人是第一位的因素。通过培训班等各种形式的学习，普及防洪工程建设管理知识，提高各级人员的建设管理水平，对于进一步深化三项制度改革，优质、高效、全面完成黄河下游防洪工程建设任务具有重要意义。只有建设管理者熟悉掌握防洪工程建设管理知识，提高对三项制度的认识，才能在工作中自觉履行自己的职责，在工程承包合同实施过程中，给予监理工程师充分授权，公开、合理、公正地处理合同双方的权利和义务、责任和风险。建议各级部门进一步培养充实防洪工程建设管理队伍，并结合黄河防洪工程建设实际，编制“工程建设管理实用手册”，用以规范、指导基层工程建设管理人员的工作，以确保黄河下游防洪工程建设的顺利进行。
3．2 强化项目法人在建设项目管理中的中心地位
强化项目法人在建设项目管理中的中心地位，赋予项目法人充分的组织建设和经营管理的自主权。可以使项目法人更自觉地接受《中华人民共和国招标投标法》和责任制的约束，从而使工程项目的招标投标、工程承包、工程监督和管理落到实处，并能自主选择有能力、有实力、讲信誉的工程项目承包单位、监理单位和设计单位。只有这样才能使工程投资、进度和质量得到有效控制，使工程达到最优。主管部门也有更大的精力在工程建设项目管理方面加强宏观调控、搞好统筹规划、组织协调、检查监督、发布信息和提供服务，建立为建设项目和项目法人服务的咨询服务体系和建筑市场体系，为建设项目法人责任制的实施创造良好的环境。因此建议主管部门改变行政职能运行机制，在黄河下游防洪工程建设中，按建设项目法人责任制给予建设单位充分授权；用合同形式来明确项目法人的权利、责任和义务；对项目法人代表也应用经营目标管理合同的形式来明确责权利。借助合同来建立一套激励、约束和监督机制。
3．3 进一步加强防洪工程建设的前期准备工作
前期工作是防洪工程建设的基础，也是工程建设能否实施的关键。建议按照近期黄河治理的重点和投资方向选择项目，及早安排设计及设计经费，保证设计周期，并实行设计质量责任制度，提高设计深度和设计质量。同时取消黄河下游防洪工程建设施工详设阶段，将初步设计和技施设计阶段予以合并，一步到位，减少重复工作。其次，应提早安排工程项目建设计划，使建设单位有足够的时间做好工程建设的迁占赔偿等前期工作。三是加强政策调研，对工程占地“造地补偿费”问题或明确政策给予减免或增加预算投资，并适当提高黄河防洪工程建设迁占赔偿标准，为建设单位顺利做好工程建设前期工作创造条件。
3．4 加强对监理工程师工作的监督检查
由于目前社会上具备一定资质的监理单位和具有资格的监理人员还不多，还未形成一支独立的具有一定规模的专业队伍，还存在监理力量不足和人员素质不高、监理工作不规范等问题。项目法人应在对监理工程师充分放权的同时，加强对监理工程师工作的监督检查，以确保监理工作规范有序地进行，最大程度地发挥监理工程师的作用。
4.结语
综上所述，黄河防洪工程建设管理体制的改革，三项制度的实施，对黄河下游防洪工程建设起到了积极的推动作用。但由于外部环境条件的影响及自身因素的制约，目前黄河防洪工程建设管理中仍存在一些薄弱环节，三项制度改革仍处于初级阶段。要改善现状，必须充实并提高工程建设管理人员的技术业务理论水平，强化项目法人在建设项目管理中的中心地位，赋予项目法人以充分的组织建设和经营管理的自主权，研究解决好制约工程建设前期工作中的突出问题，并在工程建设施工中加强对监理工程师工作的监督检查。只有这样，才能在今后的防洪工程建设中，使三项制度改革真正落到实处。
（山东滨州市黄河河务局 刘维洲 季生 刘玉华）
