摘 要：为进一步适应于社会主义市场经济的要求，加强对黄河防洪工程的建设管理，提高建管水平，黄河系统于1998年全面推行了以“项目法人责任制为核心的三项制度”，通过两年的运行取得了较为明显效果，管理水平明显提高，初步建立起适应社会主义市场经济，产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学的防洪工程建设管理体系。但在实施过程中也存在着一定的问题需进一步完善提高。
关键词：项目法人 责任制 黄河 防洪工程 建设 管理
1998年以前，由于受计划经济管理模式的影响，黄河下游防洪工程建设管理形成了集“修、防、管、营”于一体的建管模式，这一模式在计划经济时期发挥了较好的作用，但随着市场经济的不断深入，这种管理模式弊端逐渐暴露出来和社会主义市场经济的需要很不适应，主要表现在“事企不分，管理松懈”，工程建设缺乏相应的监督约束机制，给黄河防洪工程建设带来了很大的影响。因此黄委会于1998年根据上级的布置，逐步推行了以项目法人责任制为核心的三项制度，建立起一套运转有序的防洪工程建设管理模式。
1、黄河防洪工程建设项目法人责任制的主要内容
项目法人承担着从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施、生产经营、归还贷款以及国有资产的保值、增值等全过程责任，并承担投资风险。依据项目法人的这一特征，对黄河防洪工程建设实行了“三级管理，分级负责”的管理制度。三级管理是指工程建设实行黄委、省局和地（市）河务局三层次的管理，黄委会作为项目主管单位，省局作为受黄委委托的相应省份内项目的主管单位，市河务局作为项目法人。分级负责是指对三个管理层次的管理职能进行了明确划分，黄委负责对项目进行宏观管理；省局负责施工设计的批复，年度计划的上报和下达以及黄委会委托的其他建设职能；各地（市）河务局则承担项目法人的全部责任。为确保这一管理体制的正常运转，黄委会又提出了“键全一个质量管理体系，完善一套管理法规”的要求，为此黄委会根据法律、法规和规程，针对建设前期、计划管理、招标投标，建设管理、监理监督等方面制定了一系列的管理办法和规定。成立了工程建设督查室、财务稽查室，建立了工程“飞检”制度，真正形成了一套适应社会主义市场经济，产权清晰、权责明确，政企分开、管理科学的防洪工程建设管理体系。
2、防洪工程建设项目法人责任制实施的结果
黄河下游防洪工程建设通过近两年实施项目法人责任制取得了明显的效果，管理水平也不断提高，主要表现在：
2．1实施防洪工程建设项目法人责任制后，实施了项目建设管理和施工管理的分离，在原来集“修、防、管、营”于一体自营式管理体制下，各地（市）河务局下属的县（区）河务局也是建设管理单位，在工程建设中它有三种职能：一是行使项目法人的权力，负责工程开工前的土地征购“四通一平”等工作；二是行使施工单位的全部职能；三是行使管理单位的职能，对竣工验收后工程进行统一管理。实施项目法人责任制后，县（区）河务局不在具有施工单位的职能，只承担起工程管理单位的责任。施工任务通过招投标选定具有相应资质的施工企业承包，这样就避免了建设、设计、施工管理同体，没有监督和约束的弊端。
2．2实施防洪工程建设项目法人责任制后，促进了建设管理水平的提高。
在旧体制下，建设项目的实施靠行政命令和计划安排，存在着“要吃饭靠基建”的现象，在建设管理中考虑“吃饭”问题多，考虑建设管理少。推行项目法人责任制后，项目管理单位和施工单位不在是上下级关系，而是合同关系，项目法人可不考虑“吃饭”问题，专心研究项目管理问题，重点解决防洪工程建设管理中的突出的矛盾。可最大限度的发挥项目法人的积极性，把建管水平提高了一大步。
2．3项目法人责任制实施，搞活了建筑市场，节约了工程投资
项目法人肩负起建设管理全过程的责任，并承担投资风险，因此在建设管理过程就要精打细算，优化设计方案，千方百计的节约投资。再者施工企业要中标，在投标时就要求报价合理，通过招标也可节约部分投资，因此项目法人责任制的实施，对于放开和搞活黄河防洪工程建设市场，节约工程建设投资发挥了很好作用。同时外来施工企业的参与，还为黄河防洪工程建设带来了先进的施工管理经验，施工设备和质量监测仪器等，使管理水平上了一个新台阶。
2．4实施项目法人责任制后，促进内部施工企业管理水平的提高。
实行项目法人责任制后，内部企业在不能“自己活自己干，肥水不流他人田”了，要承包工程，必须参与竞争投标，否则内部企业就没活干，没饭吃。工程施工中又须严格按合同管理，施工合同一经签订，便有法律效力，任何一方都不得随意更改。同时在工程质量严格按规范、规定办事，内部施工企业再想巧谋利润是不可能了。因此，内部企业要想获得最大限度的施工利润，就必须采用先进的管理手段和技术措施，降低成本，节约管理开支。从而提高施工企业的管理水平。
2．5实施项目法人责任制，有利于提高工程质量
工程质量对项目法人的责任重大，执行“工程质量终身制”和“一票否决制”，项目法人不重视工程质量，若质量出了问题，项目法人的法定代表人要承担责任，因此项目法人通过一抓工程设计质量，二抓选择优秀的施工企业和监理单位。三抓施工中的质量管理，四抓工程验收等重要环节，充分发挥监理工程师质量控制体系的作用，确保了工程质量，近两年黄河防洪工程建设管理水平明显提高。工程建设质量逐步提高。
3、黄河防洪工程项目法人责任制还有待于完善提高
实施项目法人责任制的初衷是谋求通过调动参建各方的积极性，履行好与权力相对等的义务，合理配置工程建设资源，提高工作效率，实现最佳的投资效益，推行黄河防洪工程建设项目法人责任制实践也发现了一些问题，急需完善和改进。主要表现在：一是设计市场尚未放开，黄河防洪工程的设计一般由黄河系统的设计院承担，这是因为系统内的设计院熟悉黄河防洪工程的特点，具有设计黄河防洪工程的丰富经验，但黄河防洪工程建设周期短，多数工程为渡汛工程，汛前完成，再加上任务量大，要求严，标准高，单靠系统内两个甲级院，很难按期完成设计任务。以致影响工程建设正常开展。二是招标与建设矛盾。根据“招标投标法”要求一个较长招投标过程，往往招标投标的时间正是黄河工程施工的黄金施工时间段，由于工程招标投标严重影响了工程建设时间，使工程建设拖到了不利时间内，只能背水一战，在有限的工期内完成施工任务，这样严重影响了工程质量和建管水平的提高。；三是适应三制改革的管理人员较为缺乏，不能满足建设管理的需要。四是监理工程师业务素质较低，不能很好的承担监理“三控制，两管理，一协调”的职能。
解决以上问题，不能简单地就事论事，而要考虑其深层次的原因，从完善建设管理体制上想办法，因此可采取以措施。
（1）进一步放开设计和监理市场，通过设计、监理、招标，选定那些符合资质条件和要求的设计单位和监理单位参加黄河防洪工程建设和管理工作，进一步提高工程设计质量和监理水平。
（2）工程要早安排早招标，对工程招标，根据计划安排情况可适当提前，同时招投标工作也要早招标，以把最佳的施工时间留给工程建设。
（3）加强建管人员和监理人员培训，努力提高他们的业务素质。
（4）充分发挥社会中介机构的作用尽可能利用中介机构，完成项目法人难以完成的工作。
综上所述，推行黄河防洪工程项目法人责任制，虽然存有一定的问题，但是通过实践显示出了防洪工程建设项目法人责任制具有强大生命力，它能促进黄河防洪工程建设管理水平的提高，防范和化解因管理模式不当带来的风险，应该讲推行防洪工程建设项目法人责任制是改革方向所在，是大势所趋。
（陈丕虎）
