推行建设工程担保保险制度任重道远。
自国内业界意识到推行建设工程担保、保险制度的重要意义至今，已经近十年了。1997年在《中华人民共和国建筑法》中，规定“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险”；1999年，建设部向国务院领导提交了“关于深化建设市场改革的汇报提纲”中，将建立以工程担保和工程保险为主要内容的工程风险管理制度列为深化改革的十项内容之一，并在全国一些省市展开试点；2002年的全国建设工作会议把实行工程保证担保制度作为“十五”期间的一项重点工作，要求该工作在“十五”期间有重大进展；2002年10月，建设部组织研究并提出了“关于在我国建立工程风险管理制度的课题研究报告”。在此前后，各地建设行政主管部门，尤其是发达地区在制定相关法规，建立和推行建设工程担保保险制度方面做了大量的工作。但是，目前担保、保险制度的推进状况仍不尽人意。
具体表现在：各类市场主体对于建设工程担保、保险的需求不足；担保、保险业务量与巨大的建设工程规模极不匹配；相关的法律法规制度不完善，不配套；建设工程担保、保险制度对于我国的信用约束的作用还未得到普遍、有效的发挥，市场秩序比较混乱，拖欠工程款日益严重，腐败现象滋生，重大事故频发等社会反映强烈的问题仍然突出。
推行障碍在那里？
当前，推行建设工程担保保险制度的障碍可以归结为三个方面：体制障碍、环境障碍和技术障碍。其中最根本的障碍在于计划经济体制条件下的相应的制度、运行机制障碍。体制障碍包括已有的建设工程管理的法律、法规、政策、制度，以及由此产生的建筑活动的监管方式方法等。计划经济体制具有自己特有的一套风险防范和转移机制，从体制和制度上是排斥建设工程担保保险制度的。环境障碍主要是指人们的风险意识、处理习惯、化解风险的市场化程度、市场交易主体、中介组织的种类、交易的惯例等。技术障碍主要是指市场各方主体实行建设工程担保、保险的业务知识和能力，对于市场的认知和开拓，社会公认的风险处理规则的成熟程度等。
先说来自业主的障碍。主要表现为公有投资项目一旦发生风险，在没有担保、保险制度支撑的情况下，最终是由“公方”承担。“公方”可能是国家，即全体人民，也可能是一个地方的全体人民，或者一个单位的所有员工。在这样的体制下，所有应当承担责任的人员都可以不承担责任，有一个巨大且可靠的风险转移底线。此外，项目建设的风险和法律意义上业主的个人利益并没有直接挂钩，业主的弱代表性和利益的相异性导致其很难主动成为保险、担保制度的推进者。
来自承包商的障碍。表现为一是建筑市场上不需要承包商进行履约担保。我国严格的建筑市场准入制度，为建筑业企业的承包能力提供了有力的证明，建筑市场长期的运作习惯是业主更多地要审查企业的资质，而不是其风险承担能力；国外的履约担保更多的是政府投资工程业主对于承包商提出的基本要求，而我国的政府投资工程的管理目前还处于没有严格细致的章法阶段；当前，由于建筑市场过度竞争的存在，业主对于承包商要求的不是各类担保，而是垫资能力、低价承包能力、与业主的长期关系等。这些虽然在一些市场经济发达国家也同样存在，但更多地反映了我国计划体制的惯性和不规范，不成熟的建筑市场的特点。其次担保、保险制度的真正得益者没有形成表达正当交易需求的力量。从施工企业来说，各类担保、保险的主要要求者应是企业主体、从业人员和建筑产品的最终消费者，但是，由于意识、谈判地位、最终价格的问题，这些需求还没有成为有效需求。其三，承包商没有能力进行相关的风险转移。目前，承包商转移风险的成本是无源之水、无本之木，没有出处和来源。由于建筑业竞争激烈，承包商有时不得不接受一些业主的苛刻条件，比如业主盲目压价、压缩工期，甚至要求签订“阴阳合同”、索要回扣，承包商即使有转移风险的意识，也没有转移风险的能力。
社会环境、信用风气障碍。在我国在体制转轨的过程中，市场主体藐视信用，不讲信用、利用强权强买强卖现象普遍存在，政府部门没有资金能够进行城市建设、企业没有资金能进行项目建设、房地产开发商没有资金能够进行房地产开发，并以此为经营能力，企业也将此种做法纳入惯常的经营手段。更为严重的是，社会不是摈弃，而是容忍甚至褒扬这样的做法，污染了社会风气，抑制了诚实守信的企业和个人，在这种环境下推行以保护公平交易为出发点的建设工程担保、保险制度，确实具有非常大的难度。
转型期间市场交易中的强势群体排斥市场机制。在工程建设交易市场，公款投资工程、建设项目的业主、总承包的发包方都属于强势群体，这些主体在市场交易谈判中处于有利地位，凭借这样的有利地位，强势群体可以取得超额利润、个人利益和其他利益，包括工程担保保险制度在内的风险转移制度是市场机制的一部分，它强调的是交易的公平，这种公平势必与强势群体的利益发生矛盾，从而会遭到自觉或不自觉的抵制。
担保、保险机构的实力、能力和服务水平障碍。目前，我国国内的建设工程担保、保险服务机构普遍存在着资金实力不足、业务体系不健全、专业力量薄弱、相关经验和基础数据空白、产品品种单调、服务质量不高的问题。
监管部门对于推行工程担保、保险制度的步骤和方式认识不统一。尽管建设行政主管部门非常努力，但由于政府有关部门对工程担保、保险制度认识不统一，至今国家未能出台任何有关专门的政策、法规、文件，直接制约了工程担保、保险制度的推进步伐。
法律法规体系有待进一步完善。主要表现在缺乏必要的强制性规定，已经出台的一般性法律考虑工程建设的特点不够，法律之间还存在不协调的情况等。
（建设部政策研究中心建筑业处处长 李德全）
