随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和发展，以及近年来我国不断加快实施工业化、城市化和外向型经济发展进程，目前我国工程建设事业呈现出良好的发展局面，一大批高、精、尖的工程建设项目相继建成，使我国建筑业、建材行业等相关产业赢得了难得的发展机遇，但同时也出现了一些亟须解决的新问题，例如在市场经济条件下如何抓好工程建设项目变更的控制管理就是一个很突出的问题。
众所周知，任何工程承包合同都不可能预见和覆盖项目实施过程中所有可能的变化，工程变更是不可避免的。但是，如果业主对工程变更控制经验不足、管理不善，则往往会导致工程延误、投资失控等情况发生。国外一些发达国家，如美国对工程变更的控制就非常重视，据美国有关部门统计，一般工程变更费占合同价格的10%—25%，对工程投资影响很大。我国纪检部门把工程变更作为工程建设项目重点控制、检查的四个环节之一。因此，业主必须重视工程变更的管理，以确保项目的顺利实施。
工程变更形成的现状分析
施工图设计不够完善。近年来，我国建筑市场迅猛发展，对于不同类型的工程建设项目，特别是政府投资的工程建设项目，投资者大多缺乏必要工程专业技术知识和管理经验，一些工程项目，为快速上马，往往在设计图纸还没有十分完善的情况下，就匆忙进入施工，图纸中存在大量问题，需要在现场解决，这是造成变更的一个重要原因。同时设计人员缺乏经济意识，设计思想保守，一些工程项目设计不仅采用上限的安全系数，而且还经常套用一些已过时的或不切合本工程实际的工艺和做法等等，在项目实施中，碰到问题再变更，这是造成工程变更的另一个主要因素。例如：某厂房工程总投资为400万元，层数为四层，框架结构，按实际情况分析，采用A型的钢筋混凝土管桩基础即可满足要求，而设计却按B型钢筋混凝土管桩基础考虑，后虽在施工过程中进行了变更，但因受各种主客观因素的影响，最终没按市场实际差价调整，造成投资浪费100多万元。再有就是设计单位追求经济效益，在基本资料不齐全不准确、设计思路不完善的情况下，就匆忙进入施工图设计阶段，例如：某道路的桥梁工程，业主将该道路的地质勘察报告资料提供给设计单位，作为设计桥梁工程的地质勘察资料，设计单位不但没有提出否认，反而采用了该资料进行桥梁工程的施工图设计，业主单位按此设计的施工图进行招投标和施工，在施工中发现桥墩下存在局部岩层、砂砾层等较复杂的地质情况，若按原设计桩型根本无法施工，只能设计变更，将原设计的普通灌注桩变更为机械钻孔灌注桩，这种变更不仅追加直接工程投资20多万元，而且还引发了大量的施工索赔，因为在这种变更下，就意味着承包商要重新更换已进场的人员和施工机械设备，甚至要为此添置新的施工机械设备，拖延工期一个多月，索赔因而不可避免。
施工阶段变更随意性大。工程变更从某种意义上说，为承包商摆脱合同价偏低困境，扩大自身利润提供了机会。目前我国绝大多数政府投资项目，其变更是由业主单位自行管理，变更的方案主要由业主单位的现场工程管理部内专业人员提出，缺乏相应的管理和控制变更的制度和责任追究奖励机制，对投资额度的要求、建筑标准的把握、设计深度的审查以及招标文件和工程承包合同中的关键性条文没有严格把关，造成边施工边变更，对施工中的工程项目想改就改，有的项目一改再改，对更改的必要性和合理性没有监督，对变更造成的损失没有相应的责任制约。
工程变更现场签证问题多。由于我国目前采取的是计量（监理）与评价（决算）分离的工程监管模式，负责决算审核工程造价工程师一般不到现场，而决算审核的依据主要就是工程施工图、竣工图和现场的工程变更签证。负责现场的签证人员因不熟悉工程造价知识，对哪些该签，哪些不该签，哪些是施工组织措施费、间接费以及合同中已包括的费用，把握不准，对施工单位在签证上巧立名目、弄虚作假、以少报多等现象没有严格审查。给施工环节中的（尤其是隐蔽性工程）偷工减料提供了可能，比如，某市政道路工程中矿渣结构层填筑，矿渣方量的计算，一般采用现场丈量体积，按实结算，但如果在丈量时施工单位弄虚作假，或者监理人员、业主现场管理人员不负责任，与承包商串谋私利，签证时填筑厚度比实际厚度多出10CM，这对于一个面积近10万m2的道路工程，矿渣方量则增加1万m3，按矿渣填筑综合单价45元∕m3计算，此项造价就增加45万元，可见，现场签证的准确性是十分重要的。
加强工程建设项目变更控制的措施
积极推行设计招标，抓好项目设计的优化、完善。招投标制度作为市场经济下一种重要采购及竞争手段，已被人们所接受并采用，工程设计采用招投标将有力地，促进设计人员增强风险意识，提高设计水平和经济核算质量，从而达到优化设计的目的。在设计招标工作中，业主不要仅看哪家设计单位的设计费报价最低就选哪家设计单位中标，因设计费只占整个工程投资的 1%-2%，而设计产品的好坏对工程投资的影响远比设计费大得多，有时可达到投资的20%甚至30%，因此，定标的主要因素应放在设计的技术质量及投资估算的经济性和合理性上，通过技术经济等综合评价，选择在技术先进条件下经济合理；在经济合理条件下确保技术先进的设计单位中标。这样可以有效地控制工程实施阶段的设计变更。同时应增强标准设计意识，工程建设标准是工程建设实践经验和科研成果，是工程建设必须遵循的科学依据，在采用标准设计中，除了为适应施工现场的具体条件而对施工图进行某些局部改动外，无特殊理由均不得擅自修改原设计的施工图。
加强施工阶段工程变更控制。控制工程变更以及控制由于变更所造成的投资增加，施工阶段是关键。因此，施工管理必须全面、系统发挥协调作用，在项目实施前要组织设计、施工、监理等单位认真消化、熟悉图纸，尽可能将存在的问题消除在图纸会审阶段，即工程项目实施前，该阶段发生变更，只需更改图纸，其他费用尚未发生，损失有限，若在采购阶段变更，不仅需要修改图纸，而且设备、材料，还须重新采购，若在施工阶段变更，除上述费用外，已施工的工程还需拆除，势必造成重大的变更损失，因此，尽可能把变更控制在项目实施前。对于项目实施中发生的变更，首先要在实施变更前对承包合同文件的造价组成进行深入分析和评估，确定该项目的成本造价以及承包商可能获得的利润，再结合招标文件及投标报价，对因不平衡报价产生的单价偏高或偏低的子目，及与此有关的工程变更加强跟踪和控制。其次，对变更项目的性质和费用影响实施分类控制，合理区分业主和监理工程师在处理不同性质变更问题上的职责，权限及其工作流程，工程变更必须以原合同为基础，必须在原合同的约束下及时、正确地处理，变更范围不能太大，并且要经过严格审批程序，层层把关。如果变更很大，需重新招标或竞争性谈判，签订新合同，建立健全变更过错追究制度和奖赏制度。
严格现场签证管理。现场签证一方面是工程实施修改变更的要求，另一方面也是工程决算的重要依据，它是除招标文件外最原始的结算凭据，对工程的最终造价起着决定性作用。因此，在处理联系单签证工作中必须要有章可循，按一定程序执行。具体做法：工程变更时，首先由工程管理专业人员根据变更的具体要求，明确需变更的工程内容和工程量，提出变更联系单，并由本部门负责人审核，若涉及费用问题的联系单应转入预算部门，则由造价工程师核算确定变更所增加或减少的投资额后，再按照联系单审批权限、审批程序，层层把关，审批发放，作为工程决算依据。同样，施工单位发出的联系单在反馈时也按上述管理办法实施。要特别注意变更内容涉及到合同中有明确的或招标时已做出承诺的，应按合同及相关承诺执行；对投标时综合单价中已包含的子项目，不应纳入工程量增加的范围，不计算费用。如某安置房工程的挖槽坑综合土方，专业人员不知预决算有关规定的情况下，认可了施工单位要求增加基槽原土回填费用的联系单，此联系单要求追加投资20多万元，尽管此事在决算时已扣除，但教训是深刻的。对工程重大项目变更，特别是隐蔽性的，应邀请相关部门进行检查，就工程变更原因、以及手续是否齐全，变更工程量是否准确等方面进行核查和确认。
完善相应的法律法规。加强工程建设项目的变更管理控制必须要有一定的法律法规作为保障。目前，尽管我国已经出台的《建筑法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》等法律法规中，就在规范工程建设项目的变更问题有了解明确的规定内容，但笔者认为，这些条文只是从项目总体、宏观方面上来讲的，对在工程建设项目变更方面的规范要求不够具体。因此，为更好地监督管理工程建设项目变更管理，还应进一步建立和完善相应的法律法规，如变更范围、幅度、责任追究等。
总之，建设项目是一个系统工程，具有复杂性、长期性和动态性，在实施过程中，受各种主客观和不确定因素的影响较大。因此，认真探讨工程建设项目变更的问题是十分必要的。
作者：苗彩虹
